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新一轮新起点:机构改革这些年——国家能源部门的分分合合

李紫宸2018-03-01 16:06

(图片来源:全景视觉)

经济观察网 记者 李紫宸 新中国成立以来,能源系统管理机构的改革,经历了成立国家能源委员会的成立、撤销、再成立,以及国家能源部的成立、撤销和呼吁再成立;其间,石油、煤炭、电力等部门经历过多次分分合合。2008年机构大调整,国家能源局正式挂牌,作为此次改革的后续,两年后又成立更高层次的能源议事机构——国家能源委。不过,能源系统的管理职能依然面临不统一、不协调的弊病。

历史沿革

1949年至今,能源机构一共经历了三次电力部、三次煤炭工业部、两次石油部、两次能源委、一次燃料工业部、一次能源部、一次发改委能源局和一次国家能源局的变化过程。从能源管理体制演变进程看,大致分两个阶段:第一阶段是改革开放之前,能源部门多次分合,但保持了政企合一、高度集中的基本特质;到了第二阶段,即改革开放后,政企逐步分开,能源管理职能经市场调整,期间伴随利益博弈。

 1949~1955年,国家设立燃料工业部,下设煤炭管理总局、电业管理总局、水力发电工程局、石油管理总局。1955年,撤销燃料工业部,分别成立煤炭部、石油工业部和电力工业部。1958年,水利部与电力工业部合并,成立水利电力部。1970年,撤销石油部、煤炭工业部、化学工业部,合并为燃料化学工业部。同年6月,将原煤炭工业部与地方双重领导的中央企业下放地方。到1971年,几乎素有的生产、建设单位全部下放。1975年,撤销燃料化学工业部,重新成立煤炭工业部,并组建石油化学工业部。1978年,撤销石油化学工业部,分别设立化学工业部和石油工业部。

十一届三中全会来,国家逐步对“政企合一、垄断经营、高度集中”的计划体制进行改革,能源管理体制开始寻求与市场化适应。1980年,成立国家能源委员会,负责管理石油、煤炭、电力三个部。不过,由于国家能源委与国家纪委职能交叉,两年后的1982年能源委员会取消。此后,国内能源企业轮廓开始出现。1979年,国务院撤销水利水电部,成立电力部和水利部,电力供应由国家统一分配。1982年3月,水利部与电力部再次合并为水利电力部。这一阶段,同步进行投资体制改革,打破独家办电的格局。

 1988年,撤销煤炭、石油、水利电力、核工业部,组建我国第一个能源部,统管国家能源工业。煤炭部撤销后,成立中国统配煤矿总公司和东北内蒙煤炭工业联合公司;石油部取消后成立中国石油天然气总公司;电力工业在省级层面实现政企分开。

 不过,由于政企不分,再加上能源部不掌握价格和投资职能,1993年能源部撤销,重新组建煤炭工业部和电力部。1996年底,组建国家电力公司,与电力部两套牌子、两个班子运行,前者负责国有电力资产经营,后者负责电力工业行政管理。

 1998年,新一届政府推进机构改革,煤炭部改组为国家煤炭工业局,在国家经贸委下组建国家石油和化学工业局,重组国有石油天然气企业,组建中石油、中石化、中海油三大集团,电力部撤消,电力行政管理职能移交国家经贸委。到2001年,煤炭工业局、国家石油和化学工业局撤销,煤炭、油气工业由国家经贸委和国家计委管理。2002年,国家启动新一轮电力体制改革,撤销国家电力公司,组建五大电力集团。

 2003年的机构改革中,国务院机构该改革撤销国家经贸委,能源行业管理转到发改委能源局。同期组建国家电监会,负责电力行业监管。20055月,在煤荒、油荒、电荒肆虐的背景下,国务院成立国家能源领导小组,作为能源工作最高层议事协调机构。

 2008年,国务院推动大部制改革,国家发改委能源局、国家能源领导小组和原国防科工委的核电管理职能合并,国家能源局正式挂牌运行,国家能源办的职责划归到新成立的国家能源局。但是在价格上,国家能源局仍然只有建议权。作为这次国务院机构改革的后续,经过近两年时间的筹备后,国家能源委员会这个更高层次的能源议事协调机构成立,其主要职责是研究拟订国家能源发展战略,审议能源安全和能源发展中的重大问题,统筹协调国内能源开发和能源国际合作的重大事项。2013年,国家能源局、电监会职责整合,重新组建国家能源局,不再保留电监会,同时国家能源局继续由发改委管理。

依然未能统一的能源管理职能

1993年撤销能源工业部迄今,中国已经16年没有一个统一的能源管理部门。2008年成立的国家能源局,依然没能把中国的能源管理职能统一起来,原因在于:中国各项能源管理职能仍分散在国家发改委、商务部、国土部、电监会、安监总局等十多个部门。中国的能源管理现状是多头管理、分散管理,协调性被认为是较差。 

2005年成立的国家能源领导小组,是为研究中国能源领域的重大问题和政策设立,领导小组组长由时任国务院总理温家宝担任,能源办主任则由时任国家发改委主任马凯担任。不过,能源办的作用,也仅仅是在一些重大问题上和宏观问题上起草政策,提出建议,更多的作用没有体现。而作为主管能源工作的最主要部门,国家能源局则被业内评价为“力不从心,表现平平”,任务和权限的不对等,使得国家能源局一直处于略为尴尬的局面。

这一现状也可以从相关领导人的讲话中看出。在2009年年初的全国能源工作会议上,时任国家能源局局长张国宝表示,国家能源局在掌管全国能源工作方面面临着五个困难,其中之一便包括能源局缺乏实施行业管理的手段和资源。国家能源局实施对电力、煤炭、石油天然气等行业的管理,但是与能源行业发展相关的管理职能却又分散在不同部门,国家能源局任务重,履行职责困难较多。举例来说,煤炭行业管理的五个许可证,没有一个在国家能源局;再例如,核电厂运行操控员考评在国家能源局,但发证却在国家核安全局。业内认为,国家能源局在能源体制改革等关键领域中扮演的角色,与原来的发改委能源局相比并没有太大变化。在价格改革、体制改革等一些关键领域内,国家能源局要发挥作用依然面临掣肘。

作为2008年国务院机构改革的后续,2010年国务院成立了国家能源委员会,这是目前国家能源管理系统的最高机构。事实上,早在2008年年初,国务院机构改革时,相关的“三定方案”就明确提出要成立高层次的能源协调议事机构,直到近两年后,国家能源委方才最终宣告成立。值得留意的是,彼时一步到位成立“国家能源部”的呼声就已经出现,不过,由于种种原因,这一呼声没有实现。

经济观察报 要闻部记者
常驻北京,长期跟踪工业、信息化领域产业政策和发展动态,重点关注钢铁、能源、通信等相关产业,相关领域上市公司以及大宗商品市场等。擅长深度、人物报道。