（图片来源：全景视觉）

经济观察报 佟绍伟/文 近年来，每遇房价高涨，舆论就将矛头指向供地问题。实际上，从改革开放伊始到现在，从来就不存在住房供地不足的问题。1986年国家开展了非农建设用地大清查，主要解决改革开放以来的建设用地闲置问题;上世纪90年代，一直都在消化因房地产泡沫而遗留的闲置土地；进入21世纪，国家一直定期开展闲置土地的调查处理。1999年，原国土资源部颁布了《闲置土地处置办法》，2012年修订后重新颁布。据有关专家估算，现存的居住用地可以满足40亿人居住。只要到全国各地走走，就可以看到到处存在的“鬼城”、“空城”。即使是北上广深，也不存在住房供地不足的问题。在这些年的闲置土地清理过程中，北上广深同样存在闲置土地。另外，在北上广深，户均住房已经超过一套。而且，住房供地特别是大城市住房供地的潜力已经几乎耗尽。抛开耕地保护、粮食安全、失地农民等经济社会问题不说，如果再继续增加对住房用地的供应，生态环境也难以承受。当前，我国许多城市的土地开发强度已经超过30%甚至40%，远远高于国际上同类城市10--20%的水平。另外，距市中心过远的住宅用地，由于交通不便，基础设施不全，很难成为有效的供给。

因此，总是指责住房用地供应不足，显然是不客观的。能消化好现有的建设用地，采取正确的政策措施，住房就不会成为问题。

一、大张旗鼓、旗帜鲜明地重新定位住房政策

按照中央“房子是用来住的，不是用来炒的”要求，彻底颠覆大城市现行的“商品房为主，保障房为辅”的住房政策，明确规定“保障房为主，商品房为辅”。

纵观世界各国的大城市，住房成本几乎占据生活总支出的一半。因此，在大城市，解决了住房问题，也就解决了生存问题，因为大城市就业机会多，只要不懒，就不愁吃穿。正因为如此，在新加坡，绝大多数的住房都是小户型的保障房，分配给中低收入家庭。只有少量的土地开发成商品房，供高收入阶层居住。而我们这些年，由于缺乏发展市场经济的经验，一直将房地产作为支柱产业，过分强调了住房的商品性质和经济属性，而忽视了住房的政治属性和社会属性。其结果是，住房与其他一般商品一样在市场竞争，导致住房占有的严重不均。有的家庭拥有百套住房，有的家庭可能一套没有。尽管户均已经超过一套，但还是不能满足需求。新加坡只有700平方公里，而北上广深多则上万平方公里，少则几千平方公里，土地又属于公有，与新加坡相比具备更好的条件，应该做得更好。

因此，笔者建议，国家应该出台住房法，规定百万人口以上的城市和长三角、珠三角中虽未达到百万人口但人口快速流入的城市，在主城区（比如北京的五环之内）必须全部建成小户型的保障房，而且越是市中心越要建保障房，以尽量降低低收入者的生活成本。至于商品房，可以根据各城市的土地资源和当地的生态环境情况，在主城区外适当建设一些，供高收入阶层居住。

遗憾的是，虽然中央明确了“房子是用来住的，不是用来炒的”定位，尚未有一个大城市提出“以保障房为主”的住房政策，而仅仅是加大保障房供应的力度。当前的局面是，在许多大城市甚至中心城市，仍在主城区建设大户型商品房甚至别墅豪宅，而所谓增加保障房供应，就是将保障房建在荒郊野地，很难起到保障的作用。这种状况必须尽快予以彻底扭转。实际上，以北上广深的住房情况，即使要求其不再建设商品房，也不过分。

对于中小城市不必这样规定，因为现在的中小城市绝大部分都存在住房过剩的问题，允许外地人购房，既可以消化当地的住房库存，降低金融风险，也可以推动当地经济的发展，促进当地就业，甚至还可以解决大城市的养老问题。与大城市正好相反，就业是中小城市的主要问题。

二、“控制大城市，发展中小城市和小城镇”不能停留在号召，而要采取实实在在的措施，特别是要采取引导资本在大中小城市间有序流动的措施

前面说过，中小城市和小城镇不存在住房问题。实际上，长期以来，中央一直一而再、再而三地要求控制大城市，提倡重点发展中小城市和小城镇。如果我们的城市化真的沿着这样的道路走下去，也就不存在住房的问题。

不幸的是，我们的城市化并没有贯彻中央的要求。这些年来，不论是资本，还是人才，各种要素不但未向中小城市甚至小城镇流动，反而都在汹涌澎湃地向中心城市集中：省会城市的资源向北上广深流入，中小城市的资源向省会城市和计划单列市流入。其结果，大城市越来越大，中小城市越来越萧条。加上前面说过的，大城市采取了“以商品房为主，保障房为辅”的住房政策，从而引发了这些年来的住房问题。

因此，“控制大城市，发展中小城市和小城镇”不能再停留在口号，必须采取实实在在的行动，不能任由资本的自由流动，而是引导其在大中小城市间有序流动。对于北上广深，必须严格控制资本的流入，除了特别高精尖的产业，不再允许其他资本的流入；对于省会城市和计划单列市也要严格限制资本的流入。同时，采取税收、金融、土地等优惠政策引导资本投向高铁设站的地级市或者县城。

其实，在这方面，德国具有丰富的经验。德国的公共机构均匀地分布在全国各地，仅环境保护部就分布在两个城市，其他如大学、医院也都是均匀地分布，以此来引导社会资本在各城市均匀地分布，形成了星罗棋布的小城镇。德国超过百万人口的城市只有四个，最大的也仅有300多万人，其他三个只有一百多万人。因此，德国就不存在住房问题。

人口是随着资本流动而流动的，只有实现人口、资本、土地的有机结合，才能形成生产力。如果一边是放任资本汹涌澎湃地流入大城市，一边又采取行政手段疏散人口，那么显然违反市场经济发展的规律。仔细想想，不到北上广深就业，还能到哪里呢？仅清华、北大、人大每年的支出加在一起就将近600亿，而在中西部地区的有些县，一年的财政收入可能也没有6亿元。

三、切实优化营商环境，为投向房地产市场的资本寻找出路

应该说，随着改革开放的不断深入，我国的营商环境已经得到很大改善。但我们一定要清醒地认识到，与发达的市场经济体相比，我国的营商环境尤其是民营企业的营商环境还有很大的改善空间，不论是在产权保护、企业融资，还是企业负担等方面，都存在着许多问题。许多民营企业老板举步维艰、苦苦支撑，一年的盈利不如老婆炒一套房子。有些地方的营商环境甚至臭名远扬，什么“投资不过xx地方”，什么“招商引资JQK”。因此，从2009年开始，许多民营企业家将工厂卖掉，转而进入房地产市场。仅山西因关闭小煤窑赔偿给民营企业的2000多亿人民币，就几乎全部进入了北京的房地产市场。

因此，在贯彻党中央关于“大众创业，万众创新”决策的过程中，还必须下大气力改善营商环境，以引导资本投向实体经济，一方面可以优化产业结构，防止产业空心化，另一方面可以大大缓解房地产市场的压力，保障房地产市场健康发展，降低金融风险，实现广大人民群众住有所居的目标。

总之，“住房梦”是十三亿中国人民最基本的梦想。没有“住房梦”就没有“中国梦”。因此，住房问题是重大的政治问题、社会问题，而不仅仅是经济问题、支柱产业。纵观世界，落入“中等收入陷阱”的国家都有一个共同的特征，广大人民群众在农村无地可种，在城市无房可住，失业、犯罪、贫民窟成为生活的常态。如果中国不能妥善解决人民的居住问题，就有可能落入“中等收入陷阱”，不能平稳地实现城市化，就会背离社会主义性质。我们是社会主义市场经济，社会主义市场经济的主要特征就是公有制，而最大的公有财产就是土地。因此，土地公有制为实现“居者有其屋”提供了强有力的物质保障。

（作者系自然资源部不动产登记中心副主任，本文仅代表作者个人观点。）