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经济观察报 特约评论员 杨长汉 2018年国务院政府工作报告明确“继续提高退休人员基本养老金和城乡居民基础养老金”，目前全国各地正在落实有关政策。从2005年到2018年，基本养老金实现“14连涨”。在我们为养老金待遇涨升政策点赞的同时，更需要理性看待养老金的“连涨”、探讨增强养老金待遇水平提高的可持续性。

“养老金14连涨”，是践行“坚持以人民为中心”发展方略的惠民之举。人民对美好生活的追求，是国家经济社会发展的出发点和落脚点。养老保障体系建设的一个重要目标，就是保障公民美好的退休生活。国家采取连续提高职工基本养老金待遇水平的政策，得到了退休人员和社会各界的普遍赞同。

“养老金14连涨”，有必要的财力支持和一定的制度支持。即使经过养老金待遇连续涨升，到2017年全国基本养老保险累计结余仍然超过了5万亿元。养老金待遇的提升，资金主要来自于养老保险的缴费，体现了养老金缴费取之于民、用之于民。

多年以来，从城镇企业职工、到城乡居民、再到机关事业单位人员，基本养老保险制度的覆盖面不断扩大。加入基本养老金制度人口规模不断扩大，带来了养老保险基金结余的不断扩大。在养老保险基金存在一定结余的情况下，适度提高养老金待遇水平，体现了基本养老保险制度的社会共济、公平分配、保障老年基本生活的功能。

但是，我们也应该看到：养老金待遇涨升后续乏力、现代养老金体系发育不成熟的突出问题。2006年，基本养老金提高的比例高达23.7%。2008年-2015年，基本养老金提高的比例每年高达10%左右。2016年养老金待遇提高6.5%、2017年提高5.5%左右、2018年该比例进一步下降为5%左右。养老金待遇涨升的比例在不断降低，涨升的速度逐步低于国民经济的增长速度。我国面临严峻的老龄化挑战，同时我国老龄化还面临“未富先老”、“4-2-1”家庭人口结构、养老金体系发育不平衡和不充分等尖锐矛盾，养老金体系的可持续发展能力和养老金待遇涨升的持续性非常脆弱。

笔者认为，保证养老金待遇涨升的可持续性，短期关键在于实行养老金“开源节流”。养老金体系“开源”的主要措施包括：进一步扩大基本养老保险制度的覆盖面，扩大缴费人口规模；优化养老保险缴费基数，提高养老保险缴费规模；强化养老保险个人账户的功能，提高个人基本养老金缴费的积极性。养老金体系“节流”的主要措施包括：强化养老保险监管，治理养老保险少缴、漏缴、拒缴；提高养老保险监管效率，降低养老保险制度运行成本；尽快推出科学合理的延迟退休年龄政策，合理延后养老金待遇领取时间。

保证养老金待遇涨升的可持续性，长期关键在于建设和完善现代养老金体制和机制。

其一，要尽快建立养老金待遇正常调整机制。临时的、行政性的养老金待遇调整，不利于形成养老金待遇的合理预期。把养老金待遇水平的调整与国民经济发展、财政负担能力、养老金收支水平、工资增长和物价增长水平联系起来，建立科学合理的动态调整机制，养老保障制度在经济社会发展中才能真正起到“安全阀”和“保护器”的作用。

其二，应加快完善和发展多支柱多层次养老金体系。基本养老保险“一险独大”，意味着国家养老负担超重、政府的责任过大。积极发展养老保险个人账户、企业年金、职业年金、个人税延型商业养老保险、养老目标证券投资基金等基金积累制养老金，同时加强和完善全国社保基金制度、尽快落实划转部分国有资本充实社保基金的政策，才能保障提高养老金待遇水平的长期可持续。

其三，应加快实现养老保险全国统筹。提高养老金待遇，面临养老基金发展地区不平衡、不同群体养老金待遇不平衡等问题。加快实行养老保险全国统筹，可以更好地发挥基本养老金制度“大数法则”效应，促进养老金制度公平和效率目标的实现，促进多层次多支柱养老金体系协调发展。

其四，要加大养老基金市场化投资的力度。提高养老金待遇意味着养老金支出扩大，但养老金体系传统的“开源节流”空间越来越小。基本养老保险制度覆盖的人口超过了9亿人，只剩8500万左右各类灵活就业人口、新业态人口、流动人口没有加入该制度，进一步扩大制度覆盖面的空间越来越小。

目前基本养老保险缴费比例高达职工工资总额的28%，在全球处于较高水平，几乎不可能进一步提高缴费比例。传统养老金体系的收支平衡依赖于缴费增长和财政转移支付，老龄化背景下的现收现付制养老金客观上财务平衡不可持续。延迟退休政策社会舆论影响过大，而且对养老基金财务平衡贡献也有限。

所以，确保养老金待遇长期科学合理增长，一个可行的政策选择是加快加大养老基金市场化投资的力度，向市场要投资收益、向市场要养老金待遇。养老保险基金结余的使用，不能简单地花在养老金支出上、花在养老金待遇提升上，而是要着重用于现代养老金体系建设、用于养老基金投资。通过基金积累制养老金的发展和养老基金投资收益来充实养老金来源，才能真正保障养老金待遇科学合理的可持续增长。

(作者系中央财经大学商学院教授)