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农村产权制度改革行至中场 股份改革需防止少数人操控

张恒2018-06-23 09:58

(图片来源:全景视觉)

经济观察报 记者 张恒 截至目前,没有人能说清中国490多万个村组中存在多少资产。账面的不清给农村经济尤其是集体经济的发展、农村的后续改革带来诸多阻碍。农业主管部门推行的农村产权制度改革,正在解决这一历史问题。

农村改革中的清产核资是对农村集体进行的“清查财产、核定资金”,被农业农村部定义为农村集体产权制度改革的第一场硬仗。面对历史关系复杂、数量和权属均未理清的农村资产,这项工作开始的一年半中,各级财政投入已达12.4亿元。

建立在清产核资基础上的集体经营性资产的股份量化,是农村集体产权改革的另一项重要内容。农村集体资产包括三类:农民集体所有的土地、森林等资源性资产;用于经营的房屋、建筑物、无形资产等经营性资产;用于公共服务的非经营性资产。其中,经营性资产的股份改革,是推动集体经济发展的最有效手段。

根据决策层的时间安排,2017年全面启动的清产核资工作,到2019年底前基本完成;2015年开始试点的股份权能改革2021年完成。从现阶段的改革成果和时间安排来看,这两项改革均已到达中场阶段。

农业农村部副部长、中央农办副主任韩俊在6月19日农业农村部发布会上表示,农村集体资产清产核资和经营性资产股份合作制改革是农村产权制度改革的两大重点任务。2016年底,全国农村集体账面资产总额3.1万亿元,村均555.4万元。但仍存在农村集体产权虚置、账目不清、分配不公开、管理不透明,导致集体资产被挪用、侵吞、贪占的现象。

中国农业大学农民问题研究所所长朱启臻告诉经济观察报,“清产核资面临的主要困难是因为历史原因造成的产权归属不清。哪些是集体的,哪些是村民的,集体资产是属于哪个集体需要界定清楚。比如在人民公社时期,公社用乡村的土地办乡镇企业,后来企业倒闭,闲置的工厂属于原来的老百姓,还是归现在的乡镇府所有,较难确定。”

中国农科院农业经济与发展研究所研究员夏英认为,集体经济的发展壮大需要一部专门的法律。目前大部分的农村集体经济组织仍是“政社合一”,村委会和集体经济组织是一套班子两个牌子,这和农村改革的目标是不一致的。2017年修改后的民法通则指出,集体经济是特殊法人,实际上依据这一条就可以做专门立法。但是这个过程会比较漫长,最近的5年的立法规划尚未提出。

清产核资

按照主管部门的安排,清产核资工作从2017年开始分步推进。九部门去年印发的《关于全面开展农村集体资产清产核资工作的通知》,给出清产核资“三步曲”。最终到2019年12月底前,将组织开展监督检查和成果验收。今年3月,全国农村集体资产清产核资工作推进会,再次做出新的部署。

韩俊在前述发布会上表示,搞农村集体产权制度改革,首先要搞清楚集体家底有多少,到底有多少资产,这些资产归属谁。这个问题不搞清楚,集体产权制度改革就无法向前推进,也会引发很多矛盾。

夏英接受经济观察报采访时说,清产核资是整个产权制度改革前端的基础性工作之一。农村的经营性资产、不产生收益的公益性资产、还有资源型资产,需要按照不同类别去清算核查,此外清产核资还有一个功能是可以把基层的债权债务核实清楚。

实际上,2016年发布的《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》就提到,逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度,保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益。时任农业部部长韩长赋表示,从全面深化农村改革的大布局来讲,农村集体产权制度改革可以说是继农村土地“三权分置”重大制度创新之后,中央部署的又一项管长远、管全局的重大改革。

根据农业农村部的数据,2016年底,全国农村集体账面资产总额3.1万亿元,村均555.4万元。一些大城市的城郊村账面资产可能是2千万,如果评估土地可能就是数亿资产。但韩俊表示,集体资产被挪用、侵吞、贪占的现象时有发生。

夏英认为,集体资产的核查面临三个困难。一是技术层面的问题,比如集体资产是否作假,怎样去鉴定;二是成本问题,经济基础薄弱的村集体找第三方或者中介机构评估会产生费用成本;其次基层阻力,集体经济账目透明的地方阻力小一些,如果过去长期管理不善,甚至产生大量债务,需要追责的情况下,村集体的管理人员会产生抵触心理。这些都是需要通过财政、管理等手段去解决的。

产权界定问题得到了决策层的回应。农业农村部农村经济体制与经营管理司司长张红宇在前述发布会上说,对集体资产所有权有争议的,除法律、法规已有规定的外,可以协商解决;协商不成的,可列为待界定资产,也可通过仲裁或司法程序解决。在清产核资过程中,要同步加强集体资产管理,不能造成集体资产边清边流、边查边失的局面。

资产折股

作为集体资产的重要一环,经营性资产的股份改革也在同步推进。早在2015年,主管部门即部署在29个县开展农村集体资产股份权能改革试点,经过3年试点探索,各项试点任务已经全部完成。

农业农村部数据显示,29个试点县共清查核实集体资产1125.6亿元,确认集体成员918.8万人;共有13905个村组完成改革,量化集体资产879亿元,累计股金分红183.9亿元。

夏英接受经济观察报采访时说,清产核资和经营性资产股份化是递进的关系。清产核资是把资产摸清,股份权能是将资产量化到合格的成员身上。假设成员身份已经确认,就可以进行按股份量化匹配。成员的股份权能包括占有、收益、抵押、流转等六项权能,这些权能通过财产收益的增加来提高农民收入。

这一改革的进程在迅速扩大。2017年农业主管部门增加100个县拓展改革试点,今年农业农村部已发文确定吉林、江苏、山东3个省开展整省试点,河北石家庄市等50个地市开展整市试点,天津市武清区等150个县开展整县试点,目前中央试点单位共涉及1000个县左右,约占全国总数的1/3。

尽管2015年第一批试点地区已累计股金分红183.9亿元,但集体经济的发展还面临一些问题。经过多年的发展,中国现在共有23.8万个村、75.9万个村民小组建立了集体经济组织,占总村数的40.7%,村民小组占比超过15%。但集体经济组织的市场主体地位确定,目前没有一部关于集体经济组织的法律。

直到2017年,农业主管部门提出要落实好“现阶段可由县级以上地方政府主管部门负责向农村集体经济组织发放组织登记证书”的要求,全面开展农村集体经济组织登记赋码工作。集体经济组织的市场主体地位才在全国范围内开始逐步铺开。

夏英说,集体经济组织的市场登记目前处于地方落实阶段。具体的解决方式是农业农村部赋予集体经济组织18位数的社会机构组织代码,国家机构给各地配置数量。集体经济组织取得代码以后,不需要去工商部门登记,一样可以以市场主体从事市场活动。目前组织代码已经发放到部分地区,但全面铺开还需要一个过程。

除了承认市场地位的登记证书,集体经济的发展尚缺少专门的法律界定。农村集体经济的特殊性在于,它不同于公司企业,也不同于农民专业合作组织。农村集体经济组织不能破产、倒闭,股权只能在内部流转。随着农村集体资产总量不断增加,农村集体经济组织参与市场竞争越来越频繁,对专门立法的需求也越来越迫切。“目前的集体经济组织大部分是村委会在管理,实际上村委会是农民自治组织,行使行政权;集体经济组织是从事生产经营活动的组织,需要有独立的账面和市场地位,现在的改革要求是两者尽量分开运行。如果没有相关法律,只靠政策指导,很多部门的力度执行起来不一样,所以集体经济组织迫切需要有一个专门的法律。”夏英告诉经济观察报。

根据农业农村部的统计,截至2016年底,全国农村集体资产总额是3.1万亿元(不包括土地等资源性资产)。在统计的55.9万个村中,经营收益5万元以上的村达到14万个,占总数的1/4。集体没有经营收益或者经营收益在5万元以下的村有41.8万个,占总数的74.9%。每年集体经营收益在5万元以下或者没有收益的村占比达到74.9%。

中国农业大学农民问题研究所所长朱启臻告诉经济观察报,现在绝大部分集体经济是通过收租金的方式来经营,村民通过分配租金的方式获得收益。集体经营性资产股份改革是防止少数人侵吞集体资产的一种好的选择,不过最终结果还是要看经营过程是否能取得效益,防止被少数人操控。

经济观察报 要闻部记者
曾任职《京华时报》。长期关注土地市场、房地产市场以及城乡变革、财经热点等。擅长调查与深度报道,多次重大事件在现场。 个人微信号:zhangheng6639