（图片来源：全景视觉）

经济观察报 记者 董瑞强 6月24日，《关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》（以下简称《意见》）发布，对全面加强生态环保、坚决打好污染防治攻坚战作出了全面部署，其出台也意味着污染防治攻坚战的正式启动。

这是自今年4月2日中央财经委员会第一次会议、5月18日全国生态环境保护大会召开以来，中央再次对生态环保工作作出的更为长远的规划和安排，而且明确了具体攻坚任务和多种保障措施。它被视为未来三年中国打赢蓝天、碧水、净土三大保卫战的总路线图。

徐必久是国家环境保护督察办公室督察专员，参与了此次《意见》的起草工作。他对经济观察报表示，《意见》统领未来三年污染防治攻坚战，也兼顾了2035年以及本世纪中叶的生态保护战略，对三大保卫战和七大标志性重大战役都作出详尽安排。

徐必久所说的七大标志性战役，即打赢蓝天保卫战，打好柴油货车污染治理、水源地保护、黑臭水体治理、长江保护修复、渤海综合治理、农业农村治理攻坚战。“这是此次《意见》针对重点领域和薄弱环节，明确提出的主要攻坚任务。”他讲道。

除此之外，《意见》另一大看点就是强化考核问责。徐必久称，“以后只要是生态环保出了问题，攻坚任务没有完成，首先要问责省、市、县委书记，问责省、市、县长。这是和以往有很大不同之处。”

在国务院发展研究中心资源与环境政策研究所研究员程会强看来，《意见》不仅明确了总体目标，还细分了具体指标，不仅有全国性要求，还有区域性要求，既有战略要求，又有具体规定。此外，《意见》涉及生产领域，也规范绿色生活，同时还涉及气、土、水等环境要素以及城市与农村、国内与国际等规则。

污染防治下半场

如果说2018年此前的五年是污染防治的上半场，那么，此次中央对未来三年污染防治攻坚战的总布局，则可称之为污染防治下半场。

据徐必久介绍，《意见》正式起草是从去年7月份开始的，此前针对生态环保领域大家关心的一些热点难点问题，进行了大量专题调研，书面征集了全国人大、全国政协、中央有关部门、各省级政府意见建议。《意见》所确定的总体目标是：到2020年，生态环境质量总体改善，主要污染物排放总量大幅减少，环境风险得到有效管控，生态环保水平同全面建成小康社会目标相适应。同时也要求紧盯具体指标。

比如，未来三年涉气的指标有两个：一是全国细颗粒物（PM2.5）未达标地级及以上城市浓度比2015年下降18%以上；二是地级及以上城市空气质量优良天数比率达到80%以上。

而涉水的指标有三个：全国地表水Ⅰ-Ⅲ类水体比例达到70%以上，劣Ⅴ类水体比例控制在5%以内；近岸海域水质优良（一、二类）比例达到70%左右；二氧化硫、氮氧化物排放量比2015年减少15%以上，化学需氧量、氨氮排放量减少10%以上。涉土的有两个：受污染耕地安全利用率达到90%左右；污染地块安全利用率达到90%以上。此外，生态保护红线面积占比要达到25%左右，森林覆盖率要达到23.04%以上。

“其实这些具体要求与老百姓的感官是直接相连的，就是人们迫切希望获得的。比如大气方面打赢蓝天保卫战是重中之重，要基本消除重污染天气。”徐必久说。

三大保卫战打响

《意见》明确要求打好“蓝天、碧水、净土”三大保卫战，以及打赢七大标志性重大战役。

其中，蓝天保卫战的发力点是优化产业结构、能源结构、运输结构和用地结构。徐必久对经济观察报透露，《打赢蓝天保卫战三年行动计划》也将于近期印发实施。《意见》提出，到2020年，全国细颗粒物未达标地级及以上城市浓度比2015年下降18%以上，地级及以上城市空气质量优良天数比率达到80%以上；全国地表水Ⅰ－Ⅲ类水体比例达到70%以上，劣Ⅴ类水体比例控制在5%以内等。

“打好碧水保卫战主要是深入实施水污染防治行动计划，保障饮用水安全，基本消灭城市黑臭水体。治水的攻坚目标是保好水、治差水，保障群众饮水安全，守住水环境质量底线。”徐必久说。他表示，治水的攻坚举措要强调减排和扩容两手发力。一手抓工业、农业、生活三大类污染源整治，大幅减少污染物排放。一手抓水生态系统整治，有效扩大水体纳污和自净能力。“在《意见》中，净土保卫战的重点是防控。”徐必久表示，全面落实土壤污染防治行动计划，突出重点区域、行业和污染物，有效管控农用地和城市建设用地土壤环境风险。

徐必久还指出，推动形成绿色发展方式和生活方式，是攻坚战的重要内容和重要保障。源头预防是解决生态环境问题的根本之策。

如何考核问责

《意见》明确要求落实党政主体责任，落实领导干部生态文明建设责任制，严格实行党政同责、一岗双责。地方各级党委和政府对本行政区域的生态环保工作及生态环境质量负总责，主要负责人是本行政区域生态环保第一责任人。

徐必久对经济观察报表示，《意见》明确省委书记、市委书记、县委书记，省长、市长、县长对本行政区域的生态环境保护工作及生态环境质量负总责，做到重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重要环节亲自协调、重要案件亲自督办。《意见》尤其强调，生态环境保护出了问题，攻坚任务没有完成，首先要问责省、市、县委书记，问责省、市、县长。

此前，多地党委政府因中央环保督察交办问题整改不力而被生态环境部约谈，这在过去是不多见的。此次《意见》强调，严格责任追究。对省区市党委政府及有关部门生态文明建设和生态环境保护责任制执行不到位、污染防治攻坚任务完成严重滞后、区域生态环境问题突出的，约谈主要负责人，同时责成其向党中央、国务院作出深刻检查。《意见》首次提出中央和国家机关相关部门要制定生态环境保护责任清单，各地各部门要制定生态环境保护年度工作计划和措施清单，并且每年向党中央、国务院报告落实情况。

徐必久说，一系列的责任清单形成明确清晰、环环相扣的责任链，各个部门都必须按职责抓好生态环境保护。《意见》要求制定对省级党委、人大、政府以及中央和国家机关有关部门的污染防治攻坚战成效考核办法，对生态环境保护立法执法情况、年度目标任务完成情况、生态环境质量状况、资金投入使用情况、公众满意程度等相关方面开展考核。考核结果作为领导班子和领导干部综合考核评价、奖惩任免的重要依据。

生态环境部环境与经济政策研究中心主任吴舜泽对经济观察报说，过去一拨人搞发展，一拨人搞保护，往往发展强保护弱，导致发展和保护相剥离，这是目前生态环境问题依然严峻的一个体制机制背景因素。

“将生态环境考核结果作为干部奖惩和提拔使用的重要依据，符合客观规律和基本国情，是抓住了解决生态环境保护问题的‘牛鼻子’。”他讲道。《意见》明确对年度目标任务未完成、考核不合格的市、县，党政主要负责人和相关领导班子成员不得评优评先。对在生态环境方面造成严重破坏负有责任的干部，不得提拔使用或者转任重要职务。对生态环境保护责任没有落实、推诿扯皮、没有完成工作任务的，依纪依法严格问责、终身追责。

此外，他也认为应加大考核的正向激励作用。“让改善环境者得利，让大力度改善生态环境质量的干部得到提拔重要。要通过考核问责，树立正确的政绩观，引导建立有效约束开发行为和促进绿色发展的制度体系。”吴舜泽表示。