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经济观察报 记者 李紫宸 越来越多的政策利好正在释放。

根据中国航空器拥有者及驾驶员协会的不完全统计，仅在今年上半年，针对通航领域的相关政策和文件便接近70条。这些政策文件共同指向一个更加开放的通航市场。

所谓通用航空，是指使用民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动，包括私人飞行、工业、农林渔业和建筑业的作业飞行以及医疗卫生、抢险救灾、气象探测、文化体育等方面的飞行活动。

北京华安通用航空有限公司的董事长康建生感受到了变化，这让他对未来更加期待：在他和业内诸多人士看来，限制通航业发展的若干道关键“闸门”还没有打开，这其中便包括低空空域的开放和审批制度的进一步放宽。

在通用航空主要使用的低空空域，可以分为管制、监视、报告三类。目前中国大部分空域都处于管制状态，尚未完全开放给通用航空飞行。 按现行规定，通航飞机飞行及机场归民航管理，但航线和空域资源由军队审批，低空空域使用的多头审批，也使得通航飞行的限制因素多、效率很低。

中国航空器拥有者及驾驶员协会执行秘书长柯玉宝认为，现行空域资源管理与整个社会不断增长的低空空域飞行需求之间的矛盾日益凸显，这要求低空空域管理改革必须加快步伐。同时，通航领域还面临着整个法规体系的重构。眼下，这样的重构正在筹划当中。

飞行的难题

7月1日，北京，35摄氏度。这一天，除了三架飞机需要执行培训任务，康建生的其他20多架小型飞机都停在机库。这家公司位于北京东郊，一处兼具运输机和客机起降功能的通用机场旁。平日，康建生的观光飞机会从这里起飞，按照其中一条飞行路线，游客可以乘坐单人或者承载多人的小飞机，一路飞越金海湖、将军关、盘山山涧，京津冀三地风光皆可收于眼底。

康建生是北京华安通用航空有限公司的董事长，飞行驾驶培训是公司的主营业务之一。近一两年，康建生明显地感觉到，政策类文件发布的频率越来越密集。

“光是2017年，民航局修改了多达几十处政策文件。”不过在康建生看来，最关键的一步政策还没有到来。

此前一天，该公司向当地的数家空管部门分头提交了飞行计划申请。这是公司每天的例行任务。举凡飞行培训、低空观光业务、飞行体验、本场飞行（在机场空域内的飞行、训练）、转场飞行（异地起、降的飞行），只要涉及到飞机起飞，都要重复上述操作。

“不是所有的飞行申请都能够按照计划放行，这关系到空域的管制。”康建生说，“如果是一趟包含数次起降和航段的飞行计划，涉及到的空管部门会更多，情况也会变得更复杂。”华安通航还申请了从北京去往北戴河、南戴河，以及内蒙地区草原的航线。基于目前的低空空域管制现状，这类出行计划更难保证全部顺畅进行，这在客观上造成了业务拓展的障碍。

这是通航飞行面临的难题。一直以来，飞行计划的申请需要同时得到民航和空军两大空管部门的审批（部分改革试点空域为报备）。例如，一次包含不同航段的转场飞行，如涉及两个航段、三个机场，则报审环节涉及空军和民航两大部门、及航段所覆盖的十几个管制单位的审批。

其中的核心是空军审批。根据飞行计划申请的程序，飞行计划申请人应根据飞行活动范围，先向空军申报，后向民航申报，如果空军不批准，就无法向民航进行申报——通常，在优先保障军事飞行、公共航空运输的前提之下，空管部门才能考虑这类飞机的飞行。

如果低空空域不开放，这样的局面就不会改观。

尽管如此，像华安这样看好通航的公司越来越多。据统计，截至2017年12月31日，我国有270家实际在运行的通用及小型运输航空公司，这些公司半数以上未实现盈利。资本市场对这个新兴市场尚持观望态度，企业的融资渠道依然受限。

通航运营商们希望更快地批准通用航空的飞行计划，批准建设和使用更多的能顺利满足飞机需要的机场，以便让他们的生意获得真正的起色。

改革愿景敲定于8年前。2010年8月，国务院、中央军事委员会下发《关于深化我国低空空域管理改革的意见》，明确了低空空域管理改革目标任务，包括按照管制空域、监视空域和报告空域划设低空空域，构建低空空域法规标准体系，建立高效便捷安全的运行管理机制等。这被认为是通航领域改革的重要节点。此后，低空空域改革试点在全国多个地方展开。

2014年11月22日，全国低空空域管理改革工作会议召开。时任国务院副总理、国家空管委主任马凯指出，低空空域改革已经进入深水区和攻坚期，需要破解的矛盾问题很多，任务艰巨繁重。各有关单位要以促进通航产业发展和满足社会公众需求为目标，以构建安全高效便捷的低空空域管理模式、制度机制和服务保障体系为重点，最大限度盘活低空空域资源。柯玉宝参加了这一次会议。

2016年5月13日，国务院出台的《关于促进通用航空业发展的指导意见》指出：“总体上看，中国通用航空业规模仍然较小，基础设施建设相对滞后，低空空域管理改革进展缓慢，航空器自主研发制造能力不足，通用航空运营服务薄弱，与经济社会发展和新兴航空消费需求仍有较大差距。”

文件对低空空域开放的表述更加具体化。在空域规划方面，提出“实现真高3000米以下监视空域和报告空域无缝衔接，划设低空目视飞行航线”；对优化飞行服务，则要求“制定并发布目视飞行航空图，简化通用航空飞行任务审批、飞行计划申请和审批（备案）程序”等。

不过，对这些改革的关键目标，上述文件未给出具体的时间表。

通航重构法规体系

北京华安通用航空有限公司挂着一幅“民航航空形势图”，显示着国内大型公共运输航空的航线。康建生期待将来有一幅专为低空飞行绘制的航图，让通航的飞机能够按照航图规定的线路飞行。

据柯玉宝介绍，8年前就建议的低空空域分类划设目前已经在内部完成，全国一共划分了122个管制空域、63个监视区域、69个报告区域和12条低空目视航线，只是详情一直没有对外披露。曾多年在大型航空公司从事飞行工作的康建生则认为，从技术层面讲，绘制低空航图的能力已经具备。

柯玉宝认为，低空空域的开放事关方方面面，不是某一个部门能够轻易决策——尽管如此，这却不意味着空域改革的破冰一定还将经历漫长的等待。他将空域改革形容为“历史的车轮”，历史的车轮是要一直往前走的，空域改革也终将迎来破冰的那一天。

“如果国家层面真正将此事提上日程，或许很快能实现。”柯玉宝说，但他重申，这只是一种可能。目前来看，还很难给出一个准确的时间点。“每年的民航工作会议和工作报告都提到要支持通航的发展，这两年尤其如此。但整体而言，步子迈得还是不够大。中国在空域放开方面，会有极为慎重的考量。”一位前民航局官员向经济观察报表示。

柯玉宝判断，中国通用航空正面临进入爆发式增长的阶段。长远来看，这将是带动经济发展的强有力引擎，国家层面对此有着清晰的认知。正因如此，低空空域的改革势必提速并终将全面启动。

眼下，通航领域法规标准体系缺失也亟待解决。这包括低空空域分类标准和运行管理规范、通用航空器准入标准、从业人员教育培训标准、飞行执照管理规章、仪表和目视飞行规则等等，一系列法规有待制定和完善。

柯玉宝称之为中国通用航空法规体系的"重构”。这项工作正由民航局主导实施，中国航空器拥有者及驾驶员协会则在其中起到协助的作用。近几年来，协会积极参与了“通航法规体系重构”调研工作，包括协助民航局各司局召开调研会和专题汇报会，反映通航企业的诉求；重点围绕私人飞行调研人员、机场、适航、运营、空管等相关法规的现状、问题与需求，系统反映通航的现状和呼声；协助飞标司进行无人机驾驶员资质管理工作等。

此外，协会还组织人员参加民航局等部委进行相关研究工作，开展了包括无人机驾驶员安全管理、通用机场选址标准、大众娱乐飞行安全、私人飞行通航法规体系等方面的研究课题。“民航系统最终是将出台一部关于通航的总的法规，还是分门别类地编制，目前还没有定论，但在今年下半年要拿出初步意见。”柯玉宝说，在此之前，涉及通航管理相关的相关条目，都是隐藏在其他各个法规中，有的条目并非专为通航制定，因此在执行的时候参照标准会相对偏高。现在，对于这些零散分布的标准，哪些继续适用，哪些不再适用，需要做一次全面的梳理。

柯玉宝坦言，这项工作艰巨而复杂。航空从某种程度上依靠的就是法规规章，由于涉及空中的人身安全，航空比地面交通更加依赖于规则，对于安全性方面的要求也更高。