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经济观察报 欧阳晨雨/文 为期一个月的《基本医疗卫生与健康促进法（草案二次审议稿）》征求意见于12月1日结束。在结束前的几天，中国控烟协会召开了一次针对“草案二次审议稿”的座谈会，来自公共卫生、医学、法律、高校、控烟界的31名专家学者就公共场所控烟部分提出了修改建议。他们呼吁，将“公共场所控制吸烟”修改为“室内公共场所、室内工作场所、公共交通工具全面禁止吸烟”。

从立法的力度来看，“控制”与“禁止”是两个截然不同的概念。如果是“控制吸烟”，仅意味着从量上减少二手烟，目标并不是实现公共场所的无烟化。对于烟民来说，在这一充满“善意”的法律条款下，仍有不少的“腾挪空间”。如果是“全面禁止吸烟”，则意味着国家将采取更带强制性的措施，推动和实现公共场所无烟化。对于广大非烟民来说，这是他们期盼了多年的立法举措。

在控烟立法上，中国并不是毫无作为。上世纪出台的《公共场所卫生管理条例》等一些规定，都体现了鲜明的反对态度。2005年8月，全国人大常委会又批准了《烟草控制框架公约》。但令人遗憾的是，国家法规层面并未全面禁止公共场所吸烟。中国在立法上一度接近突破，2014年，《公共场所控制吸烟条例》草案曾明确，所有室内公共场所一律禁止吸烟，但数年时间过去，立法仍未走进现实。

与之形成鲜明对照的是，全球已有100多个国家制定了公共场所控制吸烟法或控烟综合性法律，55个国家和地区立法全面禁烟；在金砖国家里，除中国外均在公共场所禁烟。这些看似超前的立法举措，其实不过是履行《烟草控制框架公约》而已。《公约》第8条明确规定，在室内公共场所、室内工作场所、公共交通工具和必要的室外场所全面禁止吸烟。中国已向国际社会郑重作出了控烟承诺，立法上应该迈出更艰实的一步。

目前，反对公共场所全面禁烟一个很重要的理由是担心立法步子太大。但是，从地方立法的情况看，这是杞人忧天。据不完全统计，目前至少已有20个城市相继出台了公共场所禁止吸烟的地方性法规。北京、上海、深圳等城市，都已实现了室内公共场所的全面禁烟。被称为“史上最严控烟令”的《北京市控制吸烟条例》实施后，吸烟人群减少了20万，公众对条例支持率达90%以上。《上海市公共场所控制吸烟条例》落地后，成人吸烟率比2010年下降了3.6个百分点。

担心全面禁烟导致“效益”降低，也是立法踟躇不前的原因。2017年烟草行业实现税利总额11145.4亿元，这已经是自2014年以来连续第四年税利破万亿。但另一面的数据是，中国现有3.6亿吸烟者，每年有100万人死于烟草，7.4亿人每天饱受二手烟危害，赚到的利润和税收，将来还不够填补未来卫生保健的“巨大窟窿”。

国家立法代表公众的切身利益，理应摆脱部门利益的掣肘。根据《烟草专卖法》，中国实行烟草专卖制度，国家烟草专卖局负有控烟职责。问题是，中国烟草总公司与国家烟草专卖局是一套人马、两块牌子，既当“运动员”卖烟，又当“裁判”管烟，如何指望控烟目标顺利完成？在今年11月份的生产经营调度会上，“控烟者”就表示，要确保年销售4750万箱的目标任务。

公共场所全面禁烟立法，是文明进步的标志。在新一轮国务院机构改革中，国家卫健委取代工信部牵头《烟草控制框架公约》履约职能，这被有关专家誉为此次改革中最为果断的决策之一。有地方立法多年的试水经验，也有公众舆论的广泛支持，国家立法理应向前迈出更坚实一步，尽早实现《烟草控制框架公约》《“健康中国2030”规划纲要》确立的控烟目标。

（作者系法律学者）