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姜卫东:轨道交通项目应该选择什么方式进行?PPP模式最佳

杜涛2019-01-10 11:15

(图片来源:全景视觉)

经济观察网 记者 杜涛 近期,国家发改委对城市轨道交通项目审批加速,多地轨道交通建设规划获批。

2018年7月,国务院办公厅下发了《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》(国办发〔2018〕52号),对城市轨道交通规划审批从一般公共预算收入、地区生产总值、市区常住人口、线路客运强度等方面提出了新的要求,城市轨道交通规划审批受到一定影响。

但是,在最近一段时间轨道交通审批节奏确有加速的趋势,这种趋势将会对提高投资和公共服务供给产生哪些积极的影响?对此经济观察网记者专访了大岳咨询董事总经理姜卫东。姜卫东早在1999年就参与深圳地铁的一号线,先后先后参与过地铁施工、监理、业主等各方面的工作。

经济观察网:国家发改委为什么近期密集批复轨道交通项目?

姜卫东:主要是落实2018年10月31日国务院办公厅印发的《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》( 国办发〔2018〕101号),即在整体宏观经济下行,投资增速放缓,特别是基础设施投资增速回落较多的情况下,通过聚焦基础设施领域突出短板,保持有效投资力度,促进内需扩大和结构调整,提升中长期供给能力,形成供需互促共进的良性循环,以确保经济运行在合理区间。而城市轨道交通项目具有投资规模大、投资力度强、涉及产业广的特点,同时还具有绿色出行、缓解城市拥堵、改善城市布局、引导城市发展的功能,是基础设施补短板的重要领域,是进一步完善基础设施和公共服务,提升基础设施供给质量的重要抓手。

经济观察网:轨道交通项目投资规模较大,对建设资金的要求较高,那么轨道交通建设资金的主要资金来源和渠道有哪些?

姜卫东:前些年,各地轨道交通建设资金中的项目资本金部分,主要由地方政府财政资金解决,其余部分主要由平台公司筹集,主要途径有银行贷款、企业债、融资租赁等方式。

2014年10月2日国务院下发《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号),43号文赋予了地方政府依法适度举债融资的权限,并进一步规范了地方政府举债融资机制。至此,地方政府融资主要通过发行政府债券、政府和社会资本合作(PPP)实现。

目前,轨道交通建设资金的主要来源和渠道分别为财政直接投资、发行地方政府债券和PPP三种方式。从三种资金筹集方式来看,财政直接投资资金筹集容易,筹集速度快,资金成本低,但各地财力有限,难以满足轨道交通项目巨大的资金需求;地方政府债券(轨道交通主要为专项债)筹集也相对容易,资金成本也不算高,但中央对地方发债进行限额管理;PPP模式融资程序相对复杂,融资一般时间稍长,资金成本相对较高。相对财政直接投资、发行地方政府债券,PPP模式不仅是一种融资方式,更是一项经济政策。近几年,各地积极探索PPP模式在城市轨道交通领域实践,包括北京、天津、西安、杭州、深圳、郑州、成都、武汉、重庆、南京等主要城市都相继落地了一批轨道交通PPP项目。

通过PPP模式建设轨道交通项目,有几个优点:一是引资,通过合理的投融资结构的设计,实现了社会资本资金的有效利用;二是引智,社会资本在项目前期参与轨道交通项目线路、建设标准、客流、经济可行性等论证,提升了决策科学性;三是PPP模式下,通过PPP合同约定了政府和社会资本在轨道交通项目全生命周期双方的权利义务,风险在政府和社会资本之间实现了有效分担,理顺了政府与企业之间的关系;四是在轨道交通投资、建设、运营领域引入了竞争机制,并且通过绩效考核机制,提高了运营服务水平和效率,降低了项目成本;五是提高了轨道交通项目运作透明度。同时考虑到地方政府专项债优点,我们也建议将地方政府专项债与PPP模式相结合,发挥各自优势。

经济观察网:如果要保证轨道交通PPP项目的顺利实施,需要重点关注哪些问题?有什么保障措施?

姜卫东:轨道交通PPP项目相对其他领域PPP项目更为复杂,这是由行业属性决定的。根据我们近几年参与轨道交通PPP项目的经验,建议从以下几个方面进行把握:

一是重视项目组织架构建设。轨道交通PPP项目投资较大,决策涉及财政、发改、国土、规划、税务等多个部门,目前一些地方将项目推动视为政府某一部门或平台公司的事,甚至政府某一部门或平台公司又将其视为其某一处室的事,导致项目决策链条过长、项目推动力度不足、项目推进较为缓慢。我们建议在市级层面建立项目实施领导小组,领导小组组长应由主要领导担任,并建立定期沟通机制,政府相关部门应建立联动机制,共同推动项目实施。

二是建立有效竞争机制。PPP项目实现物有所值的基础是有效竞争,没有有效竞争,就无法保证效率提升和成本降低,也常常导致政府在同社会资本谈判时处于被动局面。主要原因是目前轨道交通运营企业较少,特别是集轨道交通投资、建设、运营一体的社会资本有限。我们建议在项目推进阶段应将项目信息在潜在社会资本之间广泛推荐,吸引社会资本参与,促进有效竞争,对潜在社会资本不应带有偏向性,更不能很早就锁定社会资本。另外,在资格条件设置时,允许社会资本以联合体方式参与,从而增加可选择的社会资本数量,促进竞争。

三是选择有经验的咨询机构。按照财政部现行管理规定,目前轨道交通PPP项目实施方案、协议基本透明化,有的地方认为咨询机构选择已经不再重要,只需在示范文本的基础上简单修改就可以。而实际上,每个PPP项目都有自身的特点,需要充分考虑不同时间段及各个地方的政策环境、项目的进度要求、项目运作模式选择、政府方的诉求、政府和社会资本在谈判中的博弈能力等等,这些都需要咨询机构对项目进行“量体裁衣”,在方案的设计和合同条款的拟定时通过文字体现背后的决策目标和商业诉求。我们建议选择咨询机构应重点从其同类项目业绩、从事PPP业务期限、公司规模分布、主要成员资历等方面进行考虑。

要闻部记者
长期关注宏观经济,财政、货币政策领域。主要关注财税、金融、审计、环保、PPP、大工业等相关方向。