（图片来源：全景视觉） 

宋馥李/文 顶层设计，一核双翼。

5年前，京津冀协同发展提升到重大国家战略的高度，这个拥有1.1亿人口的区域迎来巨变。

如今，北京城市副中心和河北雄安新区规划正在分别启动建设，“一核双翼”的城市空间布局，在横跨京冀两个行政区的范围内实施。

这一战略所要解决的主要矛盾——“牛鼻子”，是北京的“大城市病”，核心问题是疏解北京非首都功能。

近日，由北京人口与社会发展研究中心、社会科学文献出版社共同发布的《北京人口蓝皮书》显示，2017年北京市外来人口和户籍人口双下降，户籍人口减少3.7万人，降幅3%。另据新华社报道，2018年，北京市常住人口比2017年末减少16.5万人，增量和增速连续实现“双下降”。

自1949年以来，北京的人口变动趋势，自此发生了历史性减量。而这一变化，对中国区域经济和城市发展，无疑具有极强的示范意义。

五年的时间，不长也不短，刚好是观察这一战略的恰当时点。经济观察报记者专访了中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁，再次回到起点，解析这一历史性转变的因与果，本文为下篇。

卸载行政包袱

经济观察报：我们上面说到，既然行政依附导致了北京的大城市病，为什么这么多年来的解决办法，并没有取得实效？

李铁：我个人理解，就是解铃仍须系铃之手，通过行政力量形成的问题，必须通过行政手段来解开这个结。我这样说一定会有很多人不理解，我不是反对市场，问题是行政力量过于强大的时候，市场资源会跟着行政力量走，这也是人类历史的发展规律之一。

北京就是这样一个典型的例子：当中央政府和下辖的有关部门行政力量很强大，央企总部、各种机构事业单位都集中到这里来了。这些附属于行政力量的各类机构，可以通过自身强烈的寻租冲动，获取利益。一方面既能拿到计划分配的要素资源，又可以通过跟进的市场力量将计划资源转化变现。所以行政力量引发的要素吸附力，既可以带动体制内的各类机构进入到北京，同时也为体制外的机构寻租创造了更多的机会。

北京也因为要素的高度集中，形成了一个特殊的市场影响力：企业可以利用首都的优势，可以利用在首都的各种行政力量，放大自己的品牌优势，进而形成产品对全国的辐射。即便对于一个纯市场化的企业来说，把自己的产品放到北京树立品牌价值、向全国推广，与放在某一个二三线城市来比，效果也完全不一样。

所以，当我们谈北京的功能疏解，可能最重要的一条，就是解铃仍须系铃人，只有通过中央政府的改革措施，自己把行政力量调动的要素和人口过度集中的包袱卸了，才有可能真正的完成功能疏解。

经济观察报：有了您上面的分析，再来看“一核双翼”的空间布局，实际上这就是有针对性的卸载行政包袱？

李铁：我个人理解，在京津冀一体化过程中，下的是三步棋。

第一步棋，就是北京的城市副中心建设。这件事到今天已经很清晰了，就是要把北京市的城市功能和中央的首都功能分割开，不能再在两者重合的基础上，放大北京的行政力量，再次造成人口和产业过度集中。

其实，北京通过服务中央政府的功能，已经获取了很多招商引资的好处，带来更多资源的进入。现在把北京和中央分开，就意味着北京只要管好北京行政区内的事情，同时做好对中央的服务，但是你的行政中心要和中央政府分开管理，至少明确界定两者之间的差异，这是第一步。

第二步棋，就是设立雄安新区，明确要带动河北发展，但是如果把这些功能分散布局，比如说把总部功能，分散到河北的很多城市，就不会形成重大的带动作用，因为我们仍然没有实现完全的市场化。欧洲的城市、美国的城市，很多大公司都不把总部设置在大城市，因为寻求降低土地成本和城市治理成本。而中国需要规模化的聚集，通过规模效应，才能形成足够的市场影响力和辐射力。这种影响力和辐射力不是分散在小城市和小城镇能够替代的，而且中国的城市还有行政等级与之匹配，所以需要建设一个规模化的城市，来集中承载非首都功能的疏解。因此，这样一个功能和要素集中的承载地，一定要放在河北，才能发挥对河北的带动作用。

还有一个更重要的原因，如果雄安新区建得不好，各类机构也不一定愿意去！毕竟在机构工作的是人，他们的选择还是要考虑各种公共资源的配置，也要考虑到他们对工作以及生活环境的需求，而且还要以北京为参照系，这必须通过利益因素来诱导和调动。那么对北京来说，这么多央企总部、这么多优质资源，如果建一个各方面都差强人意的雄安，肯定不行。要完成这些功能疏解，最终还得通过好的规划、高建设水平，好的利益诱导机制才能完成。

类似的功能疏解，最典型的例子就是韩国的世宗市，中央政府把一部分功能放到距离首尔200公里远的世宗市，规划和建设得特别漂亮，中央政府的重要机构搬过去了。但即便如此，与原来预期相比，真正把家也搬过去的人数还差很多。

未来所谓“中央行政区”的功能确立，那就是第三步棋。

这三步棋，核心是行政强制力和利益诱导机制，就是把雄安新区建的漂漂亮亮的，让他们高高兴兴地过去，同时加强雄安和北京之间的联系，这才有可能通过政策引导，实现市场化的利益引导。让这些央企总部、事业单位，顺顺利利地迁移过去，完成行政包袱卸载。 

为什么是行政之手？

经济观察报：卸载行政包袱，为什么一定要通过行政强制力，在这个战略中，为什么市场的力量是无效的？

李铁：过去由行政力量形成的体制包袱，在中国的特殊制度条件下，单凭市场力量是无效的。刚刚说的各种两难考虑，就是在人口控制和行政力量的强化下吸引人口和要素的不断进入，导致了各种利益群体会要求中央政府不断强化行政干预。

当这么多依附于行政权力的机构都在北京的时候，会形成强大的舆论压力，要求增加行政力量对北京公共资源的分配强度。因为这些机构的负责人、主要工作人员的生活和就业都在北京，因此他们希望自己的家园会更好，会尽快地达到发达国家的水平。这种资源的投入，当然还会继续带动人口和产业的进入。

可是如果这些机构走了呢？它们搬到了雄安，自然就会想着怎么带动雄安的发展，怎么带动河北发展，反而对中央政府的压力也就没那么大了。

我们应该理解，在中国这种特殊的体制下，推进这样一项改革，不能按照西方模式，也不能单纯强调市场化。这种改革战略，是在现有的利益格局下，形成的市场规则，实际上是要跟着政府的决策走的。

经济观察报：我认同您的很多判断和分析，也相信这样的观点一定会引起争议，在这个重大的区域经济战略中，市场的力量确乎难以再解决“牛鼻子”的问题。

李铁：推进改革要通过行政主导，看起来是匪夷所思，实际上最具有实际操作性。关键是在于领导人既有强烈的改革意识同时还有决心，并将其付诸于实施。许多学者都在反复强调一种观点，就是只要交给市场就万事大吉。在中国长达几十年的计划经济体制下，大量的市场主体实际上是依附着行政权力生存和发展的。虽然在获取利益的时候强调的是市场，但是获取利益的机会是“计划的”，这使得市场对各级政府还是有着强烈的依赖性。在这种情况下放任地交给市场，最后的结果就是会强化行政权力。

要改革，首先要弱化行政权力，包括中央有关部委的计划经济权力。如果我们说改革在全方位地铺开，但是弱化计划经济体制的权力，必须先从北京的非首都功能的疏解开始。北京的功能疏解、空间结构的调整，按照改革思路推进的人口结构变化和产业结构变化，都会对其他城市形成指导意义。

现在很多人、尤其是经济观察报的文章，总强调“市场！市场！”。可问题是，中国不是一个完全的市场经济国家，也不可能走完全的市场化道路，已经形成的这样一个格局，是怎么也不可能照抄照搬西方发达国家的。你要完全依赖市场化手段，那最终一定要回到计划中来，因为我们的市场主体，已经习惯了“从政府、从权力”中获得资源，这句话特别重要。

那么，我们已经产生的问题，能不能通过自己的办法解决？这个时候，我们单纯强调市场力量，其实某种程度上反而会成为改革的阻力，并不是所有的企业都走了市场化道路，相当多的企业——一大批金融企业、地产企业，实际都是通过行政力量获利的。

那么，基于这样的认识，我们再来看待雄安新区的设立，所谓解铃还需系铃之手，就是我们仍然要通过行政力量化解矛盾，而且必须通过行政主导，主导这个空间上的改革，主导北京的非首都功能疏解。

那么，现在要解决的问题，就是通过行政区划调整，通过空间资源的强制性变迁，来改变完全以行政为主导，依附于行政力量的市场格局，这是推进改革最深层次的原因。

经济观察报：强有力的行政手段，会不会带来更大的负面作用？比如进一步强化行政力量的主导？

李铁：不通过这个手段，解不下去这个包袱，永远解不掉。行政手段主导，可能会招致很多人反对，但是事实上是非常重要的一步棋。这步棋，会在十年二十年后看到效果，重点还是要通过行政手段卸载行政资源，同时卸载对国家各项改革的阻力和压力。

所以，要卸包袱，先从自己卸包袱开始。无论是建设雄安新区，还是建设北京市城市副中心，以及未来可能的空间区划调整，都是总书记区域战略里的核心思想。

卸掉行政力量导致的要素过度集中的包袱，把一部分依赖于行政资源分配的机构和企业总部从北京市主城区的空间上疏解出去，是解决未来改革思路的重大问题。这不是三年五年的事儿，而是要十年、十五年，甚至更长的时间，为后来的改革者奠定基础。

改革的难点不在地方，而是在中央，在于中央政府的决心。十八大以来，中央政府推进的一系列重大措施，例如反腐和治军等，效果之所以显著，前提是中央政府的推动力，主导也是中央政府。而对于控制北京市人口过快增长，实际上最大的阻力不是在北京市政府，而是在于中央是否下了决心，是否动一个大手术，来解决行政包袱问题，这些阻力集中在北京。

经济观察报：为什么说推进改革最大的阻力、或者说包袱是在北京？

李铁：因为集中了过多的行政权力，集中了各种资源，而这些资源已经享受了这么多年对权力的依附，享受到了资源集中的好处，当然会形成改革的负担。举个例子，我们很多倡导市场化的知识分子，在谈改革的时候侃侃而谈，但是当改革涉及自身利益的时候，又寸步不让。

你就说北京户口，有多少学者愿意放弃，有多少人愿意把自己家迁出北京？畅谈改革很容易，真正调整利益结构很不容易。

北京要带什么头？

经济观察报：众所周知，北京的区域经济战略和城市管理模式，对中国有极强的示范作用。北京卸载行政包袱，对其他城市的意义是什么？

李铁：中国的区域协调发展，京津冀是重点之一。京津冀的重点就是如何通过疏解北京的非首都功能，将更多的要素和产业疏解到河北，促进河北的发展，缩小京津冀之间发展水平的差距。从北京开始发力，也等于中央带头。中国现在各地的发展，各省会城市大多在复制北京过去的发展模式。各种新区设立，都是以省会城市和高等级城市的行政主导形成要素集中，都通过行政力量来调动资源。行政力量调动资源产生的后果，就是大大抬高了城市的成本，压抑市场活力，压抑中小城市和小城镇的发展活力。

由于行政力量导致的优质资源分配不均衡，也产生一系列的城市问题。各个省会，吸引了这么多要素资源，导致地价升高、房价升高，人口过度向省会城市和大城市集中，就是因为你把最好的资源都集中在这里。大量城市新区的建设，都是围绕省会城市，左建一个右建一个，甚至在省会城市没有发展空间的时候，还要通过行政区划调整，或者是在远离城市的地方建设新区，耗费大量资源，投入大量资金，最后导致许多新区建设产生了大量烂尾工程，导致了资源的严重浪费。那么再下一个行政层级呢？各地市也纷纷在本地区复制这种发展模式。

我们随便看一个省，都是在省会城市集中了全省的优质资源，省会城市建设得十分漂亮。全省的有钱人都到省会城市去买房。你要熟悉历史的话，可知过去并不是这样啊，历史上京官一旦退休，就回家乡盖宅子养老，再不回京城了，只有皇帝征召你才能回京。现在呢，我们的退休官员，不是留在北京，就是留在省会城市，退休了还影响政策的实施，最后形成改革的阻力。

从这一点来说，北京必须要带这个头，因为它对全国区域协调发展格局，对全国城市化发展格局，会产生深远的影响，这也和我国行政管理体制导致的上行下效有直接关系。

我们现在的区域发展不平衡的矛盾特别突出，发展水平不平衡，公共服务不均衡，是普遍存在的现象。因为城市都是行政区，高等级城市以计划的方式分配基础设施建设、分配公共服务资源供给的时候，自然会偏重于中心城市，造成不同城市行政区之间和上下级城市行政区的不公平竞争。

这种状况，也造成了广泛的区域阻隔。欧洲在中世纪的时候，封建领主通过税收，把各个区域之间的联系截断。爆发资产阶级革命的重要原因，就是要打破各自封锁、关卡林立的区域局面，取消因各种税收影响的流通成本升高。目标是建立全国的统一市场，形成畅通的贸易格局。

中国虽然是大一统格局，但我们现在区域发展面临的最大的问题，就是大区域和小区域之间，竞争远大于合作。通过交通基础设施建设，虽然一定程度上打破了区域间的基础设施障碍，但是在行政权力的分配机制上，在相对独立的城市行政管理体系上，在等级化城市管理格局形成的资源分配机制上，都有着强烈的区域封闭特征。

总书记在有关京津冀、长三角、长江经济带以及“一带一路”等区域经济战略的思路，最重要的想法就是要形成区域的合作发展，协调发展，打破区域间的封锁，建立共同发展的机制，促进落后地区的发展。

我们现在的区域经济发展趋势曾经出现过“穷者愈穷，富者愈富”，反差越来越大。怎么化解？那就从京津冀协同发展开始，从北京的非首都功能疏解开始，下一盘大棋，这盘大棋会形成强烈的示范效应。

经济观察报：这样来看，未来央企总部、众多事业单位的外迁，就是确定无疑的事？

李铁：据我个人的判断，一些央企总部和一部分附属于有关部委的机构，一定会按要求迁出去。各个中央管辖的教育、医疗等事业单位的增量部分也一定会选择在雄安落户。

根据未来北京城市总体规划的发展思路，我的另一个判断是，北京市主城区的核心区会减人口存量，我相信这也是必要的措施之一。关于机构的增量部分，很多高校和事业单位，存量可能不好动，但是发展中的增量会控制，其实控制增量更难，因为核心区大概667平方公里，一千多万人口，每年的自然增长率也不小，每年大约增长几十万人。

所以，北京人口控制的压力依然很大，控制人口仍是核心问题。很多人喜欢拿东京和北京来相比，因为东京都市圈承载了4200万人口，集聚在2.1万平方公里内；北京市1.6万平方公里，目前承载人口有2100多万，这么比较好像北京仍然有承载空间。

但做这种比较前要认识到：东京的人口，永远不会对日本政府和管理体制形成压力，永远不会形成独特的利益群体，没有户口的问题，对外来人口也从来没有排外的问题，甚至还可以通过城市更新继续集聚人口。

但中国不行，北京不行，这是分析北京各项问题的总前提：北京的人口越多，对改革的阻力越大，优质资源越集中，改革越困难。打破这一历史进程，通过强制性疏解非首都功能，用新的空间布局来解决京津冀协同发展，这是今天以至于未来，北京所要面临的历史性巨变。