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国资授权经营来了:面对授权,国企如何接得住、行得稳?——解读《改革国有资本授权经营体制方案》

朱昌明2019-05-09 12:42

(图片来源:全景视觉)

朱昌明/文 2019年4月28日,国务院正式印发了《改革国有资本授权经营体制方案》(国发〔2019〕9号,下称“9号文”),国资授权经营管理正式进入全面实施阶段。

国企习惯于传统国资监管体制下的“管人管事管资产”模式,面对扑面而来的“管资本”模式下的放权授权,如何接得住、行得稳,国企面临巨大挑战。

一、国资管理大放权

从国有资产监管到国有资本授权经营,9号文政策导向明显,全文先后出现14次放权、38次授权。可以预见,过去不敢授权,不愿授权的政府部门或国资监管机构将在9号文之后发生逆转,国有资本授权经营时代已经到来。

(一)从“管人管事管资产”到清单管理

根据9号文,“制定出台出资人代表机构监管权力责任清单,清单以外事项由企业依法自主决策,清单以内事项要大幅减少审批或事前备案”。

以《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》为例,国务院国资委的监管事项减少了43项:取消26项、下放9项、授权8项,放权力度之大可见一斑。

从“管人管事管资产”到清单管理,出资人代表机构回归到股东身份,坚持“三归位一不干预”:将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业;将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业;将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位;原则上不干预企业经理层和职能部门的管理工作。

(二)主要放权内容

9号文将国家出资企业划分为国有资本投资、运营公司和其他商业类企业、公益类企业两大类,重点围绕国有资本投资、运营公司实施放权授权,主要放权内容包括:

1.战略规划和主业管理

根据9号文,国有资本投资、运营公司根据出资人代表机构的战略引领,“自主决定发展规划和年度投资计划”,“国有资本投资公司围绕主业开展的商业模式创新业务可视同主业投资”。此外,国有资本投资、运营公司根据授权依法依规审核国有资本投资、运营公司之间的非上市公司产权无偿划转、非公开协议转让、非公开协议增资、产权置换等事项。

2.选人用人和股权激励

根据9号文,“国有资本投资、运营公司董事会负责经理层选聘、业绩考核和薪酬管理(不含中管企业)”,“国有资本投资、运营公司董事会审批子企业股权激励方案”。

3.工资总额和重大财务事项管理

根据9号文,“国有资本投资、运营公司可以实行工资总额预算备案制,根据企业发展战略和薪酬策略、年度生产经营目标和经济效益,综合考虑劳动生产率提高和人工成本投入产出率、职工工资水平市场对标等情况,结合政府职能部门发布的工资指导线,编制年度工资总额预算”,“国有资本投资、运营公司自主决策重大担保管理、债务风险管控和部分债券类融资事项”。

二、国有资本大监管

9号文坚持“放管结合”的原则,该放的放权到位,该管的管住管好,这里的管就是事中事后监管。国有资本大监管中的“大”不是要增加监管事项,而是特指整合各类监督力量,建立统一规范的国有资产监管制度体系。

(一)国资监管进章程

9号文高度重视公司章程的约束作用,要求通过公司章程,“规范出资人代表机构、股东会、党组织、董事会、经理层和职工代表大会的权责,推动各治理主体严格依照公司章程行使权利、履行义务,充分发挥公司章程在公司治理中的基础作用”。

因此,出资人代表机构对国企实施清单管理,应回归到股东身份,将监管事项和权责依法纳入公司章程,并严格依照公司章程行使权利、履行义务。

(二)放权效果要评估

根据9号文,出资人代表机构对不同类型企业给予不同范围、不同程度的授权放权,要“定期评估效果,采取扩大、调整或收回等措施动态调整”。

动态调整可以说是新一轮国企改革的关键词,从“员工持股动态调整”到“国有资本授权经营的动态调整”,出资人代表机构通过定期评估效果并进行动态调整,可以促使授权企业用好手中的权力,奖优罚劣,不搞一刀切。

(三)监管方式要升级

9号文充分体现与时俱进的国资监管思路,提出“搭建实时在线的国资监管平台”,即通过信息技术、互联网、大数据等创新监管手段,整合包括产权、投资和财务等在内的信息系统,搭建连通出资人代表机构与企业的网络平台,实现监管信息系统全覆盖和实时在线监管。

(四)监督力量要整合

9号文针对目前国资监管力量分散的状况,提出“有效整合企业内外部监督资源”,要求整合国企内部监督(监事会)、出资人监督和审计、纪检监察、巡视监督、社会监督等力量,结合中央企业纪检监察机构派驻改革的要求,依照有关规定清晰界定各类监督主体的监督职责,增强监督工作合力,形成监督工作闭环,加快建立全面覆盖、分工明确、协同配合、制约有力的国有资产监督体系。

(五)责任追究要跟上

国企被授权放权后,“权力有多大、责任有多大”,健全违规经营投资责任追究制度很有必要,尤其是“实行重大决策终身责任追究制度”极具震慑力。不过,为避免由此导致的“不敢决策”或者“保守决策”的问题,应建立健全容错纠错机制,用“三个区分开来”消除国企经营者的顾虑。

三、国企行权能力大建设

为确保国资管理各项授权放权接得住、行得稳,需要加强国企行权能力建设。

(一)完善公司治理能力

公司治理能力是国企行权能力的基础,根据9号文,完善公司治理能力主要是“加快形成有效制衡的公司法人治理结构、灵活高效的市场化经营机制”。

1. 有效制衡的公司法人治理结构

有效制衡的公司法人治理结构由各治理主体及其运行机制构成,股东会(权力机构,国有独资公司由出资人代表机构行使股东会职权)、董事会(决策机构)、经理层(执行机构)、监事会(监督机构)、党组织(领导核心和政治核心)等治理主体之间应划分清楚各自权责边界,明确各自权责清单和议事规则,确保各治理主体严格依照公司章程行使权利、履行义务。

在公司法人治理结构中,董事会作为企业决策机构,承接了大量出资人代表机构下放的权力,因此加强董事会建设是完善公司治理能力的关键。《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》(国办发〔2017〕36号)规定了加强董事会建设的各项要求,而9号文进一步提出要“建立出资人代表机构与董事的沟通对接平台,建立健全董事人才储备库和董事选聘、考评与培训机制,完善董事履职报告、董事会年度工作报告制度”,这都为有效落实董事会职权提供制度保障。

2. 灵活高效的市场化经营机制

同样的公司治理结构和现代企业制度,为什么有的企业经营良好,有的则经营不善?因为经营机制不同!经营机制是对经理层如何行使经营权的制度性安排,是关系企业能否持续发展的直接因素。

传统国企的经营机制不以市场化为导向,导致国企缺乏活力和竟争力。因此,为形成灵活高效的市场化经营机制,9号文要求“激发经理层活力”,“要在所出资企业积极推行经理层市场化选聘和契约化管理,明确聘期以及企业与经理层成员双方的权利与责任,强化刚性考核,建立退出机制”。

(二)夯实基础管理能力

夯实基础管理能力是改革国有资本授权经营体制的前提,也是国企承接国资管理放权授权的必要条件。9号文从放权授权的实际需要出发,要求“推进管理创新,优化总部职能和管理架构”、“深化企业内部三项制度改革”、“强化风险防控体系和内控机制建设”、“完善内部监督体系”,以夯实管理基础。

(三)优化集团管控能力

集团管控就是母子公司管控,集团原则上应按照“管资本”的模式,根据集团定位和子企业发展情况,对子企业进行国资管理分类授权,并以国企股东的身份行权履责。

9号文首次列举了战略管控、财务管控、运营管控等国企集团管控模式:

1.国有资本投资公司

根据9号文,“国有资本投资公司以对战略性核心业务控股为主,建立以战略目标和财务效益为主的管控模式,重点关注所出资企业执行公司战略和资本回报状况”。

2.国有资本运营公司

根据9号文,“国有资本运营公司以财务性持股为主,建立财务管控模式,重点关注国有资本流动和增值状况”。

3.其他商业类企业和公益类企业

根据9号文,“其他商业类企业和公益类企业以对核心业务控股为主,建立战略管控和运营管控相结合的模式,重点关注所承担国家战略使命和保障任务的落实状况”。

(四)提升资本运作能力

既然是“管资本”为主推进职能转变,9号文高度重视提升国企资本运作能力,要求国有资本投资、运营公司“以资本为纽带、以产权为基础开展国有资本运作”,“在所出资企业积极发展混合所有制,鼓励有条件的企业上市,引进战略投资者”,“增强股权运作、价值管理等能力”等。

(作者系阳光时代律师事务所合伙人、国企改革专家朱昌明)