（图片来源：全景视觉）

陈民/文 2019年4月，国家发展改革委印发了《2019年新型城镇化建设重点任务》，对处于不同发展阶段的城市提出不同的发展要求，这个文件可以是未来十年，中国城镇化后期阶段发展的重要转折性的指引文件。

中国过去三十年城镇化发展，在空间层面上基本上遵循的是增量逻辑，通过新城和园区的建设，为城市和产业的升级打造空间载体。产业园区、产业新城的规划和建设成为城市化的主要手段和载体。增量逻辑在今天仍然在发挥着重要的作用，除了少数用地空间已经极为受限的发达城市，大部分二线城市还处在新区建设的高峰期。

据统计，截至2018年，我国国家级开发区已经有552家，省（自治区、直辖市）设立的开发区则高达1991家，其中河北138家、山东136家、河南131家。

大型投资企业也把新城和园区的建设和运营作为战略升级的重要方向，与一般的投资项目比起来，区域综合开发类的项目，更加具有平台型投资项目的特征，对企业而言具有行业领域探索的潜力。自2015年开始，大型企业参与园区新的投资开发达到了过去20年来的高峰期。据不完全统计，近三年政府和企业达成投资合作园区新城项目有近250个左右，而政府透过下设的投融资平台公司自主实施的新区则更多。

图一 近三年政府和企业合作建设的新区

新区新城的开发虽然被政府和企业认定为城市发展的核心载体，但它是一个非常复杂的系统工程，特别是到了城市化发展的后期阶段，用地越来越难以整合，开发成本越来越高，外部的房地产市场和产业市场的竞争性越来越激烈，对系统性开发和统筹资本运营的要求也就越来越高。

从专业角度而言，区域综合开发是一项多专业统筹的工作，涉及到选址、规划、投融资、工程建设、营销运营、招商引资等多个专业领域。

荣邦瑞明总结二十年来帮助政府和企业实施区域综合开发的经验，将各个阶段的方式进行了系统总结，提出了“五十二”字方针。

“选址顺势而为、规划多方兼顾、策略统筹全局、分工划清边界、计划是合作抓手、流程是执行依托、财务要对接财政、招商需选好对象”。

区域综合开发的微笑曲线

选址顺势而为

选址是开发过程的第一件事，选址方案没做好，实施起来就会费很大的劲。犹如男人入错行，女人嫁错郎。

选址，不仅企业重视，政府更要重视。

从宏观逻辑上，选址需要与城市的发展趋势相吻合，沿着城市的发展脉络选址，多数投资企业会选择借助核心城市的外溢效应和产业聚集效应，在核心城市的远郊区或者邻近区域投资。这是因为城市化高速发展三十年过后，大多数城市已经有了自己的发展轨迹，背离或者远离城市发展轨迹来造势，是很困难的。

对政府而言，规划新区还要注重与城市的发展基础和发展能力相适应，有的中小城市，四面开花，规划出多个新区，超越了城市的发展能力，反而在城市内部形成了资源竞争，使得企业和居民都无所适从，也难以让区域开发的投资企业树立信心。

从微观逻辑上，目前“一片白纸”的大面积可开发用地越来越少，新规划的新城新区现状也非常复杂，因此要尽量规避阻碍开发的硬伤，至少要尽量避免在启动阶段给开发制造问题。

规划多方兼顾

规划是开发工作的本体。城市开发的目的本质上是要实现规划落地，所以规划自然很重要。

规划寄托了城市政府对未来发展的期望，有时难免理想化。

以前有两种说法，一种说法是“规划规划，纸上画画，墙上挂挂”。这一方面指的是规划管理不严肃，另一方面则反映了有些规划脱离实际，没法落实。

另一种说法是“规划是法，要严格执行”。这个说法看起来很有道理，但实际上只适用于中短期、局部的规划；不适用于大规模规划，因为城市发展十年、二十年一定会发生很多变化，所以要有弹性空间。

从实施者的角度来看，能实施的规划才是好规划，否则规划立意再高也没有意义。而面向实施的规划要讲究三个兼顾。

一是兼顾功能平衡。规划中的功能指的是商住功能、基础设施配套和公共服务功能、产业功能。这三种功能要相对总体平衡，规模配比上要协调，也就是很多城市探讨的“人、城、产”，相互总体上要协调。功能协调另一方面也是要兼顾投入产出的协调，区域综合开发近、中期的产出主要是土地出让带来的收入，中远期则要依赖产业税收，功能配比失调的新城要么近期启动困难，要么远期难以持续。

二是兼顾近中远期产业升级的能力。规划是面向未来的，但是新城新区的开发需要十年甚至更长周期，启动阶段的目标不能过于超前，否则实践起来很困难，这一点在产业功能的规划上体现得更加明显。

三是兼顾用地现状和整体性目标。“现状”指区域开发时的用地基础，对于大多数城市，如今的征地拆迁成本原来越高，开发已经进入了高投入高产出的阶段，大规模整体性的实施越来越困难，而规划要做的漂亮，有时候很强调整体性，从实施角度而言，组团式的规划实际上更便于开发者操作。

策略统筹全局

开发策略指在区域开发中，投资怎么安排，资金如何运用，应该先做什么，后做什么。整个新区的投入产出的节奏和规划落地的具体步骤如何布置，怎么能让新区提升价值。通俗一点讲就是开发时序。

城市规划注重的是空间功能的完整和协调，相对来讲，它整体性比较强，而实施过程则是一个项目一个项目来落地。整体的规划和独立的项目之间，在实施过程中需要在资金运用层面上进行统筹安排，我们把这项工作叫做投融资规划，它架起了规划和建设之间的桥梁，投融资的可持续实际上规划出的是新区发展的信用价值。

开发策略是统筹整个区域开发操盘的核心载体。那么投融资规划或者开发策略实际统筹的是什么？主要有三个方面。

一是统筹政府和企业的诉求。通常而言，政府更加关注形象进度，而投资企业则关注风险控制和自身的投资承受能力，诉求不一样，自然开发逻辑就不一样，就需要统筹。统筹就需要有更高层面的视角，来兼顾双方的诉求，这个视角就是如何提升城市的价值。

二是统筹发展目标和市场接受能力。区域的开发投资速度需要契合城市的发展速度，如果没有外部环境的重大变化，那么一个城市的发展速度通常不会发生飞跃性的变化，因此在制定开发策略的时，不能只讲求目标高远，更要讲究发展基础。要超越当前的基础，那就还需要带一点策划性的思路。

三是统筹资本整体运用和分散的项目投资。规划是一个区域开发的整体策略，在实施中会转化为一大堆项目，每一个项目都是资本落地的具体载体。但从财政应用或是企业总体投资的角度来讲，是投融资的管理要讲求整体性，资金不能断链，每个项目单独去研究很容易忽视整体的投融资风险。因此需要用钱来统筹整体的规划和分散实施间的关系。如果投入产出节奏把握不好，时序安排不当，很容易出现资金断链，规划实施到一半就无法推进了。

说到开发策略必须要提到一个词叫“滚动开发”。滚动开发是政府和企业都接受的一个理念，是控制投资风险和降低投资负担的手段，但是怎么滚动起来，什么时候能滚动起来，需要有明确的投资纪律来约束，不能停留在理念层面上，这一点上政府和企业都要有自己的底线。

对政府而言，财政的现金流不能断链，对于企业而言，投资纪律的指标更多一些，包括高峰投资额、现金流回正时间、收益率水平等等。

开发策略在面向发展、从提升城市价值角度思考问题时，也要符合政府和企业双方在资金运用层面的底线。

既然要兼顾这么多方面，那么投融资规划或者开发策略的制定，自然不是一个单方面就能够决策的事情，它需要政府、投资企业和专业机构共同设计，反复验证，并在实施中不断的反馈和优化。

图二：投融资规划的制定逻辑

分工要划清边界

开发策略是针对新区开发整体制定的，还需要政府和投资企业共同来实施，所以我们还要强调分工。

图三：政企责任分工边界划分

分工看似简单，但分工要求站在系统的角度理解政府和企业的关系。城市开发是个系统工程，在城市这个开放系统里，政府的责任趋近于无限，而投资企业（无论是平台公司还是市场化企业）则需要建立一个有限的、封闭的系统。

因此，投资企业要跟政府之间划清楚边界，包括空间边界、项目边界和事责边界。这样才具备合作管理的条件和基础，不然就容易互相侵犯，总觉得对方铲了自家地皮。

计划是合作抓手

开发策略统筹了政府和企业的认知，在具体落地时，则需要转化成一系列的计划，执行上才有具体的抓手。项目管理有很多方面，包括质量、采购、营销等等，但是对于区域综合开发项目而言，计划管理是最重要的，它是政府和企业双方执行合同的核心要件，没有计划，合同管理就无从谈起。

站在系统工程的角度而言，计划是人为设定的系统演进路径，是双方执行合同的核心依据，也是外部产业企业、消费者判断新区未来发展的基础。

图四：计划是系统演进的路径

流程是执行依托

政府的各个部门和企业的各个部门之间有频繁的交互，这使得区域综合开发项目的合作比一个单体项目合作要复杂得多，所以执行还需要有流程。

在城市建设的政策体系里，不管是新区的整体规划运营，还是规划之下每一类子项目的建设运营，所依赖的流程主要都是站在政府主导实施的角度制定的，有相对固定的流程。

企业在做片区开发运营时，实际上是把政府操作的所有事项切分出来一部分交给企业去做，所以需要清楚哪些部分被切出来了，切出来的部分又该对接在哪个位置上，怎样才能对接好。

这其中的关键一是企业一定要理解政府管理的方式方法，积极主动了解如何和政府做好衔接工作，否则政府会按照自己的流程走，而企业会觉得很被动，总认为政府侵犯了自身的权利。

另一方面对于政府而言，要放下一切按照自己的流程来的习惯，要适应企业在这个过程中的介入。

设计清楚双方衔接的流程，有助于增进双方对合作的理解。

财务要对接财政

在区域开发项目中，不管企业如何投入，项目的产出包括土地出让收入以及税收收入，都是要进入财政收入，再由财政部门支付给企业，作为企业的成本回收及投资回报的来源。

合规性是区域开发项目中企业跟政府结算时，要遵循的最基本的原则。

在政府的财政管理中，所有的支出都有明确的用途要求，要符合收支两条线，强调的是收支平衡，与企业的财务管理相比较，财政的管理方式更像是现金流管理的模式。

企业的逻辑首先是成本收入逻辑，投出去和收回来的每一笔钱，都要跟成本和收入挂钩。企业的投入和回收都与财政支出的科目有关，所以财政跟企业的财务逻辑上一定要有一个针对性的衔接。

从投资角度来讲，向政府要什么样的一种回报？本质上取决于企业投资了什么，创造了什么样的价值。因此，投资回报模式与政府和企业分工有密切关系，以企业投资为城市发展创造了什么价值为基础，这一点则是政府要跳出财政收支视角，站在城市发展视角来理解的。

招商需选好对象

招商是个竞争的过程，是个市场化行为，产业企业到能否到一个新区落地，最终讲求的是你情我愿。因此招商工作没有百分之百的成功，甚至成功率并不怎么高。

尽管如此，但怎么做最有效，还是有一些规律可循的。要提高成功率，就要明白企业关心什么，需要什么，有针对性的去推介。

产业企业愿意到一个地区来落地，原因多种多样，我们简单归归类，大致有几类情况：

一是迁移型企业。持续经营中的企业从原先经营的地址，迁移到一个新的区域，通常考虑的是更低的成本、更好的服务，既然是持续经营中，那么迁移通常是就近选址，因为一下子走得太远了，原有的经营环境、政府关系、市场要素等容易发生太大变化，所以在招商的时候，招这类企业不必全国到处跑。

二是扩张型或是布局型企业。一家企业在外地设点或建厂，要么是为了更贴近区域市场，要么是要利用当地的要素资源，所以向这类企业作推介的时候，要理解这些企业经营的特征，把企业关心的问题表达清楚。

三是新设型或是创业型企业。这类企业更加注重服务要素、技术平台等等，更迭也更加频繁，政府可以借助专业的孵化器或是产业培育商来招商，自己做未见得效率高。

四是高精尖型企业。这类企业是各地方政府争夺的对象，除了基本的经营要素外，他们还需要区域有足够的形象支撑，落地条件还需要一事一议，这种类型的就比较难总结规律了，更需要新区新城开发时提高整体的开发水准。

招商是个挺有难度的事儿，尽管是市场行为，在区域开发时，还是要从一开始就订出招商策略，尽可能的明确目标，避免脚踩西瓜皮。

从头到尾梳理一遍，不难看出，城市综合开发运营是一个多专业集成的系统工程，地方政府和投资企业，都应当建立城市开发的系统观，这将有助于未来十年中国城镇化的真正升级。

（作者系北京荣邦瑞明投资管理有限责任公司总经理，财政部、发改委PPP专家库专家）