马骏/文 如何看待成本效益视角下的预算绩效管理？对部门（项目）的成本效益管理不是在局部领域或某个环节进行控制，而是要进行预算决策、执行、评价、监督的全过程管理，抓住成本效益结构的重点去挖掘。绩效事前评估就是预算管理链条的第一个环节，其对于压减低效无效支出的效果显著，但在功能定位和具体操作层面讨论较多，难点集中。

一、事前绩效评估对于优化公共资源配置，提高政府理财和公共服务水平意义重大

一是有助于预算的科学决策。在以往预算申报过程中，常存在虚编、代编预算，盲目决策等不当行为。单纯依靠判断支出合理性以核减经费的做法难以从根本上解决收支矛盾。通过对项目实施是否必要可行，财政支持的方式是否得当、项目预算安排是否合理、预期目标是否能够达成等方面在决策阶段进行综合深入的判断，有利于预算决策的客观公正，杜绝短期行为和造假虚报，避免预算主体在收益和风险平衡中失去理性，更有利于推进“责任政府”和“服务型政府”建设。从事前绩效评估工作起步较早的北京市来看，2010年至2018年，共开展了对491个项目的评估，涉及资金791亿元，经评估不予支持和部分支持的项目208个，不予支持资金77.43亿元，从源头上防止了资金的闲置沉淀，促进了财政政策和项目绩效的提升。

二是有助于落实绩效管理主体责任。长期以来，相当一部分部门和单位将预算工作片面的理解为争取资金和扩张预算盘子，财政部门要识别无效、低效支出需要克服相关部门的阻力，预算削减常不得已采用在各个预算部门和单位间“一刀切”的方式。预算分配的主动性难以发挥，也在一定程度上挫伤了部门和单位干事创业的积极性，甚至有可能造成预算监管和改革发展要求的脱节与分裂。事前评估将预算管理的关口进一步前移，将过去靠监控预算执行率指标推动项目实施的管理模式，转为以绩效预期拉动项目的方式，督促部门单位落实预算编制的主体责任，提高支出的计划性和可执行性，将花钱与办事统筹谋划。由于预事在前，后续推进中又可简化审批程序，节约执行监控成本的同时激发部门和单位公共服务的活力。

三是有助于做实项目库管理。事前绩效评估可以作为项目入库的第一道“关卡”。对此，山东省正在大力推行项目库管理应用机制，将事前绩效评估结果为予以支持的政策和项目纳入部门项目库，对未经事前评估或评估结果不通过的不予安排预算。以此实现了对项目的动态集中管理，大大提升了预算统筹和机动能力。

四是有助于建立“参与式预算”机制。在绩效目标设定和评价环节，各方对于绩效的理解和衡量标准多存在差异，本位主义也会影响财政资金发挥整体效益。因此，通过项目决策部门、行业专家、利益相关者各方群策群力，强化比选论证，权衡各方评价做出综合判断，不仅有利于支出对象与方案本身的优胜劣汰，更能从国家和社会经济发展的全局出发，从最大限度满足人民需要出发，得出预算分配的最大公约数，促进预算结果公正、资源配置与目标达成的综合平衡。

二、事前绩效评估在绩效管理体系中的定位需要明确

一是与预算评审的关系。事前绩效评估和预算评审都是在预算编报环节开展的活动，但二者定位不同。事前绩效评估重在对备选项目进行可行性论证，解决“支持与否”的问题。预算评审是对支出事项的各类业务活动是否必要，经费开支是否合理合规等进行把控，解决“支持多少”的问题。事前评估是预算评审的基础，预算评审是对绩效评估结果在经费支出方面的进一步细化和深化。

二是与绩效目标管理的关系。事前评估是在既有的部门职责、规划要求下考虑支出事项与国家重大战略的关联情况，评估的是责任和贡献。绩效目标管理更多的关注目标设定是否合理可行，绩效指标是否客观量化，以便为绩效评价和监督提供标准和依据。

三是与预算绩效评价的关系。除了在实施节点的区别外，绩效事前评估重点是为确定支出事项优先次序而开展的审核把关。事后绩效评价既是对支出事项本身的事后检验，也是对事前绩效评估工作质量和效果的检验，以发现政策项目执行结果与计划目标之间的偏差，提高事前绩效评估工作质量和财政政策的制定水平。

三、把握关键环节，促进事前绩效评估工作发挥实效

一是加强顶层设计，将预事与预钱有机融合。预算绩效管理的作用不仅在有多少钱做多少事，更在于以绩效牵引目标实现：事前绩效评估要打破部门和项目界限，将规划和任务分解为若干绩效单元，以此为中心确定评估对象，从发展规划视角提出切实可行的提质增效方案，使得花钱和办事合理匹配起来。对于属于生存型预算的基本支出，可以由上到下，实行总额控制。对于重大政策和项目支出，属于发展型预算，建议预算编制时由下到上，通过事前评估从区县基层向市、省再到中央部门逐级汇总区分支出事项的轻重缓急，形成预算资金配置向党中央重大决策部署、重点任务和高绩效领域倾斜的机制。

二是明确财政部门管理责任，建立分工机制。财政部门的职责应定位于事前评估的整体制度设计、牵头组织，结合项目库管理，优化工作流程，明确评估内容和质量标准。对政策调整、预算追加和超规定、超额度安排预算的部门（项目）由预算评审机构牵头评估；对新增的重大项目、新出台的重大政策，以及由于组织机构调整等原因导致部门预算需要大幅调整的要交予专业机构开展第三方评估。具有信息和专业优势的支出部门也要与财政部门深入沟通，对评估有充分的理解和认可。

三是坚持战略和问题导向，完善制度规范。绩效事前评估开展前应经过深入的调查研究，广泛听取各方意见，应对服务改革大局、支撑社会事业发展和生态文明建设等情况做出全方位科学客观的预判，分析查找预算绩效管理中的突出问题，进行原因分析，提出预算是否支持的明确结论，并就拟支持对象的基础绩效目标和挑战绩效目标设置给出建议。

四是完善配套机制，夯实事前评估工作基础。

1.加强绩效事前评估支撑。以往的绩效评价是在收付实现制原则下开展的，投入的理念并非严格的权责发生制，新政府会计制度已在2019年实施，我们在行政事业单位核算中第一次引入了费用要素，今后可以根据评价评估的需要，通过进一步完善会计、统计制度，科学核算和分析成本，使费用预算与部门和单位业务指标相匹配，责权利更加对等，实现预算结构逐步趋优，有效管控成本效益。

2.建立事前绩效评估结果公开机制。让人民群众满意，前提是让人民群众知道政府花了多少钱，做了什么事、怎么做的。当前政府支出和绩效信息已经向社会公开，接受社会监督。对于公共资源配置、重大建设项目批准和实施、公共服务等，相关部门也应公开对事前绩效评估、询问和质询情况，发挥各方合力，促进绩效结果的公正公开，及时回应广大人民群众的关切。

（作者系中国财政科学研究院副院长）