【首席解读中央经济工作会议】周期调节有新意:财政稳经济,货币稳债务

张玮2019-12-13 15:23

张玮/文 12月6日召开的中央政治局会议指出,今年以来,面对国内外风险挑战明显上升的复杂局面(强调风险同时来自国内、国外两个层面,与“六个稳”一一对照。目前来看,2020年主要风险点如下:国外方面,中美关系阶段性缓和,符合笔者去年作出的判断,特朗普在面对2020年竞选之前需要轻装上阵。但不可否认的是,尽管中美相对缓和,但美国与其它国家的外贸摩擦并未平息,尤其是美欧之间的贸易问题愈演愈烈。除了贸易单边主义倾向以外,明年的国际环境还需要面对美国总统大选、伊朗等地缘政治以及欧洲银行业危机等问题。再次,低利率甚至负利率环境在海外市场不断蔓延,极有可能盲目推升企业负债意愿,并引发金融市场动荡。最后,汇率问题也成为我国宏观调控的一大束缚。 国内方面,一是债务问题,尤其是2020年为了保持财政支持力度,势必会继续抬升政府部门杠杆率;二是通胀问题,价格在不同产品之间传导;三是企业营商环境有待改善以及和人民就业问题依旧严峻),在党中央坚强领导下,全党全国贯彻党中央决策部署,坚持稳中求进工作总基调,坚持以供给侧结构性改革为主线,推动高质量发展,扎实做好“六稳”工作,保持经济社会持续健康发展,三大攻坚战取得关键进展,精准脱贫成效显著,金融风险有效防控,生态环境质量总体改善,改革开放迈出重要步伐,供给侧结构性改革继续深化,科技创新取得新突破,人民群众获得感、幸福感、安全感提升,“十三五”规划主要指标进度符合预期,全面建成小康社会取得新的重大进展。

会议指出,成绩来之不易,根本原因在于我们坚持党中央集中统一领导(强调党中央集中统一领导),保持战略定力(意味着顶层设计要激励避免左右摇摆,不然会削弱下层执行力),坚持稳中求进,深化改革开放(“改革”、“开放”是两个层面,未来中国想要稳中求进,改革开放必不可少),充分发挥中央和地方两个积极性(重点是如何调动地方积极性,这有回到“保持战略定力”的问题,只有上层意愿“稳”了,下面才好执行)。在工作中,我们形成一些重要认识:必须科学稳健(强调“稳健”)把握宏观政策逆周期调节力度,增强微观主体活力(改善企业营商环境,提升扩生产的积极性),把供给侧结构性改革主线贯穿于宏观调控全过程;必须从系统论出发优化经济治理方式(“系统论”,很有意思),加强全局观念,在多重目标中寻求动态平衡(多重目标实施起来要比单一目标复杂得多,“动态平衡”是重点,强调“动态”,意味着对于个别经济指标不能用老眼光看待上下限);必须善于通过改革破除发展面临的体制机制障碍(再次强调“体制机制”,与政治局会议的定调相一致),激活蛰伏的发展潜能(“蛰伏”这个词用得好),让各类市场主体在科技创新和国内国际市场竞争的第一线奋勇拼搏;必须强化风险意识,牢牢守住不发生系统性风险的底线。

会议强调,在充分肯定成绩的同时,必须清醒认识到,我国正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期,结构性、体制性、周期性问题相互交织,“三期叠加”(三期叠加,同时具有主客观因素,意味着有些因素是不可避免的)影响持续深化,经济下行压力加大(依旧强调经济下行压力,初步预判明年GDP 6.0,在不加政策干预的情况下,前高后低)。当前世界经济增长持续放缓,仍处在国际金融危机后的深度调整期,世界大变局加速演变的特征更趋明显,全球动荡源和风险点显著增多(“风险点”,其中最有代表性的就是全球的新一轮货币宽松,对低利率的追求过于“贪婪”,很有可能加重金融市场动荡。但这次如果再发生新的金融危机,解决起来的难度要明显大于2007年。因为2007年次贷危机的解决,是在“多变环境下”进行的,各国之间非常默契,中国购买了四万亿,其它国家也相互合作。但现如今,多变环境已经被“单边主义”侵蚀,国与国之间很难再像当年那样协调配合,一旦低利率环境引发新的金融风险,将十分棘手)。我们要做好工作预案。

会议指出,我国经济稳中向好、长期向好的基本趋势没有改变。我们有中国特色社会主义制度的显著优势,有改革开放以来积累的雄厚物质技术基础(物质、技术两大基础,各有所指),有超大规模的市场优势和内需潜力(在逆全球化浪潮下,强调国内市场),有庞大的人力资本和人才资源,全党全国坚定信心、同心同德,一定能战胜各种风险挑战。

会议强调,明年是全面建成小康社会和“十三五”规划收官之年,要实现第一个百年奋斗目标,为“十四五”发展和实现第二个百年奋斗目标打好基础,做好经济工作十分重要。要以新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神,坚决贯彻党的基本理论、基本路线、基本方略,增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”,紧扣全面建成小康社会目标任务,坚持稳中求进工作总基调,坚持新发展理念,坚持以供给侧结构性改革为主线,坚持以改革开放为动力,推动高质量发展,坚决打赢三大攻坚战,全面做好“六稳”工作,统筹推进稳增长(稳增长是第一位的,初步判断2020年稳增长主要依靠财政,而货币则起到“稳债务”的作用)、促改革、调结构、惠民生、防风险、保稳定,保持经济运行在合理区间,确保全面建成小康社会和“十三五”规划圆满收官,得到人民认可、经得起历史检验。

会议指出,实现明年预期目标,要坚持稳字当头,坚持宏观政策要稳、微观政策要活、社会政策要托底的政策框架,提高宏观调控的前瞻性、针对性、有效性。要积极进取,坚持问题导向、目标导向、结果导向,在深化供给侧结构性改革上持续用力,确保经济实现量的合理增长和质的稳步提升。要继续抓重点、补短板、强弱项,确保全面建成小康社会。

会议确定,明年要抓好以下重点工作。

一是坚定不移贯彻新发展理念。理念是行动的先导。新时代抓发展,必须更加突出发展理念,坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念,推动高质量发展。各级党委和政府必须适应我国发展进入新阶段、社会主要矛盾发生变化的必然要求,紧紧扭住新发展理念推动发展,把注意力集中到解决各种不平衡不充分的问题上。要树立全面、整体的观念,遵循经济社会发展规律,重大政策出台和调整要进行综合影响评估,切实抓好政策落实,坚决杜绝形形色色的形式主义、官僚主义。要把坚持贯彻新发展理念作为检验各级领导干部的一个重要尺度。

二是坚决打好三大攻坚战(防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治)。要确保脱贫攻坚任务如期全面完成,集中兵力打好深度贫困歼灭战(强调脱贫攻坚战的急迫性和重要性:财政数据显示,2019年安排中央专项扶贫资金1261亿元,连续4年每年净增200亿元。2016年至2019年,中央财政累计安排专项扶贫资金3843.8亿元,年均增长28.6%。在加大东西扶贫协作力度方面,2018年东部9省市全年投入财政帮扶资金177亿元,是上年的1.3倍。预计到2020年末,我国现有标准下的农村绝对贫困人口将会从统计上消失。但减贫政策不会消失,只是由“扶贫”向“防止贫困发生”转化。而这些都需要巨额的财政支出。),政策、资金重点向“三区三州”等深度贫困地区倾斜,落实产业扶贫、易地搬迁扶贫等措施,严把贫困人口退出关,巩固脱贫成果。要建立机制,及时做好返贫人口和新发生贫困人口的监测和帮扶。要打好污染防治攻坚战,坚持方向不变、力度不减,突出精准治污、科学治污、依法治污,推动生态环境质量持续好转。要重点打好蓝天、碧水、净土保卫战,完善相关治理机制,抓好源头防控。我国金融体系总体健康,具备化解各类风险的能力。要保持宏观杠杆率基本稳定(2019年前三季度,中国杠杆率累计上升7.4个百分点。分部门来看,前三季度居民杠杆率分别增长1.1、1.0和1.0个百分点,从2018年末的53.2%增加到2019年三季度的56.3%;非金融企业杠杆率上升2.0个百分点,从2018年末的153.6%上升到155.6%,分别增长3.3、-1.2和-0.1个百分点;政府部门杠杆率上升幅度较缓,前三季度共上升了2.2个百分点,从37.0%升至39.2%,每个季度分别增长0.7、0.8和0.7个百分点。其中地方政府杠杆率在第三季度增长了0.5个百分点,从22.0%升至22.5%,中央政府杠杆率增长了0.2个百分点,从16.5%升至16.7%;金融去杠杆的速度有所减慢。资产方统计口径杠杆率由二季度末的58.7%下降至55.8%,下降2.9个百分点;负债方口径杠杆率由二季度末的58.7%升至59.4%,上升了0.7个百分点。全年前三个季度,资产方口径杠杆率下降了4.8个百分点,负债方口径杠杆率下降了1.5个百分点。)压实各方责任。

三是确保民生特别是困难群众基本生活得到有效保障和改善。要发挥政府作用保基本,注重普惠性、基础性、兜底性,做好关键时点、困难人群的基本生活保障。要稳定就业总量(强调总量,直接关系到人民生活水平和幸福感),改善就业结构(与新旧经济转型、服务业比重提升相对应),提升就业质量,突出抓好重点群体就业工作,确保零就业家庭动态清零。要加快补齐民生短板(与新型城镇化密切联系,“补短板”),有效解决进城务工人员子女上学难问题。要兜住基本生活底线,确保养老金按时足额发放(养老金是一大问题),加快推进养老保险全国统筹。要发挥市场供给灵活性优势,深化医疗养老等民生服务领域市场化改革和对内对外开放(医疗养老同样需要改革开放,特别低,对于“开放”而言,还同时强调“对内、对外”两个层面,意味着部分领域会逐步对民间资本放开),增强多层次多样化供给能力,更好实现社会效益和经济效益相统一。要加大城市困难群众住房保障工作,加强城市更新和存量住房改造提升,做好城镇老旧小区改造,大力发展租赁住房。要坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位,全面落实因城施策(大环境依旧是房住不炒,但是“因城施策”等于给了灵活空间),稳地价(地价放在房价前面,找源头)、稳房价、稳预期(对房价的预期,直接关系到居民对于日常消费和其它资产的分配意愿)的长效管理调控机制,促进房地产市场平稳健康发展。

四是继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策(财政积极,货币稳健。货币之所以不轻言放水,是因为对于中国来讲,多年来奉行债务驱动的道路,用M2计量的货币规模与GDP的比值不断提升,为了维持一定的经济增速,所需要的债务成本越来越高。学界普遍认为,产生这一现象的根本原因在于货币政策传导不畅,商业银行存在信贷配给,加之资本的逐利行为,传统“放水”会导致资金流向大量的低效率领域。另有观点认为,在逆全球化盛行的当下,“不确定、不稳定”因素不断地充斥着境内市场,企业对未来的生产前景没有头绪,即便利率再低,也不愿盲目新增债务。不管怎样,单纯的货币宽松已经很难与逆周期调节直接挂钩,因为其错综复杂的负面溢出已经不容忽视。笔者认为,在对待明年的财政和货币问题上,不用简单照搬逆周期调节,明年的重点在于财政和货币两者关系出现的“微妙变化”。 “以财政稳增长、以货币稳债务”将成为核心。一种可行的方式是,中央政府用国债来替代地方政府期限短、成本高的地方成本债,以发债来支撑需求;货币政策当局以国债为基础来吞吐国债,如通过公开市场操作来大量购买国债。在这种手段下,财政与货币的界限越发模糊,财政本身变成了一种货币手段,而货币则“退居二线”,起到为财政及其它政策“降成本”的作用。在美欧等国家相继追逐低利率的背景下,我国央行货币政策不盲目跟随,反而是较为“稳妥”的选择。不过,这并不妨碍未来的某一时点施行实质性利率下移。如果明年年中以后经济下行压力加大,我国仍旧可以采取更加积极的财政政策和更加宽松的货币政策来稳定中国经济增长。特别是美联储有可能在2020年二季度以后实施“类QE”,亦或是将每个月600亿美元的债券购买计划继续延长,这都会为我国货币宽松创造空间。当然,相信我国最先看到的还是包括MLF、OMO利率在内的“变相降息”,以及全年1-2次的降准。)。积极的财政政策要大力提质增效(明年经济靠投资,投资靠基建,基建靠财政。预计2020年赤字率2.8%不变,财政支出力度不减,这就意味着财政收入是一大问题。有两种解决方案:一是央企上缴更多利润,二是继续建立健全国债市场,大量发债,包括地方政府债,允许政府杠杆逆周期调节而适度走高),更加注重结构调整,坚决压缩一般性支出,做好重点领域保障,支持基层保工资、保运转、保基本民生。稳健的货币政策要灵活适度,保持流动性合理充裕,货币信贷、社会融资规模增长同经济发展相适应,降低社会融资成本(强调降低社会融资成本,这里面涉及到影子银行的问题。笔者认为,对于影子银行不能一刀切,因为它是传统商业银行体系的“补足”,适度容许影子银行的存在,实际上可以解决民营企业融资难、融资贵的问题)。要深化金融供给侧结构性改革,疏通货币政策传导机制,增加制造业中长期融资(当前发展制造业,尤其是高新制造业,一大困境就是初期的投资回报低、风险高,融资困难),更好缓解民营和中小微企业融资难融资贵问题。财政政策、货币政策要同消费、投资、就业、产业、区域等政策形成合力(财政和货币不能分割,正如前面所讲,财政已经越发“货币化”),引导资金投向供需共同受益、具有乘数效应的先进制造、民生建设、基础设施短板等领域,促进产业和消费“双升级”。要充分挖掘超大规模市场优势,发挥消费的基础作用和投资的关键作用(传统三驾马车,净出口不可不免面临着顺差缩小,尽管努力开拓一带一路和欧洲市场,但欧洲经济通胀面临困境,叠加日益加重的美欧贸易问题,尚不能密度我国传统贸易顺差收缩程度。另一方面,消费受制于居民可支配收入,即便坚持房住不炒,居民可支配收入没有了房贷的挤占,也还要受到企业利润和经济景气程度的制约。因此,消费讲更多发挥“基础”作用。2020年稳经济还是要依靠投资,尤其是基建投资)。

五是着力推动高质量发展。要坚持巩固、增强、提升、畅通的方针,以创新驱动和改革开放为两个轮子(“两个轮子”),全面提高经济整体竞争力,加快现代化经济体系建设。要狠抓农业生产保障供给(强调农业生产的重要性),加快农业供给侧结构性改革,带动农民增收和乡村振兴。要加快恢复生猪生产,做到保供稳价(以应对CPI快速上行的局面,初步判断明年CPI的高点会发生在一季度,下半年会有所回落)。要深化科技体制改革,加快科技成果转化应用(科技成果转化,有可能成为制造业发展的核心驱动力),加快提升企业技术创新能力,发挥国有企业在技术创新中的积极作用,健全鼓励支持基础研究(基础研究是短板,要下大力气抓!)、原始创新的体制机制,完善科技人才发现、培养、激励机制。要支持战略性产业发展,支持加大设备更新和技改投入,推进传统制造业优化升级。要落实减税降费政策,降低企业用电、用气、物流等成本,有序推进“僵尸企业”处置。要健全体制机制,打造一批有国际竞争力的先进制造业集群(“一批”“集群”,花落谁家?重要的投资机会),提升产业基础能力和产业链现代化水平(继续强调产业基础的高级化和产业链的现代化,与“自主可控”和进口替代息息相关)。要大力发展数字经济(数字经济的重要性,直接在经济工作会议通稿中指出)。要更多依靠市场机制和现代科技创新推动服务业发展,推动生产性服务业向专业化和价值链高端延伸(强调服务业升级,同时要注意到服务业占比提升的大趋势),推动生活性服务业向高品质和多样化升级。要重视解决好“一老一小”问题,加快建设养老服务体系,支持社会力量发展普惠托育服务,推动旅游业高质量发展,推进体育健身产业市场化发展。要着眼国家长远发展,加强战略性、网络型基础设施建设,推进川藏铁路等重大项目建设,稳步推进通信网络建设,加快自然灾害防治重大工程实施,加强市政管网、城市停车场、冷链物流等建设,加快农村公路、信息、水利等设施建设(以上给出了明年的基建工作重点)。要加快落实区域发展战略,完善区域政策和空间布局,发挥各地比较优势,构建全国高质量发展的新动力源,推进京津冀协同发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设(“湾区经济”),打造世界级创新平台和增长极。要扎实推进雄安新区建设,落实长江经济带共抓大保护措施,推动黄河流域生态保护和高质量发展。要提高中心城市和城市群综合承载能力(未来区域经济显得尤为重要)。

六是深化经济体制改革。要加快建设高标准市场体系。要加快国资国企改革,推动国有资本布局优化调整。要完善产权制度和要素市场化配置,健全支持民营经济发展的法治环境,完善中小企业发展的政策体系。要改革土地计划管理方式,深化财税体制改革。要加快金融体制改革,完善资本市场基础制度,提高上市公司质量,健全退出机制(科创板制度向主板的“渗透”,明年“进、出”两方向都会加大力度,要尽可能避免对主板市场引发震荡),稳步推进创业板和新三板改革,引导大银行服务重心下沉,推动中小银行聚焦主责主业,深化农村信用社改革,引导保险公司回归保障功能。对外开放要继续往更大范围、更宽领域、更深层次的方向走,加强外商投资促进和保护,继续缩减外商投资负面清单。推动对外贸易稳中提质,引导企业开拓多元化出口市场。要降低关税总水平。发挥好自贸试验区改革开放试验田作用,推动建设海南自由贸易港,健全“一带一路”投资政策和服务体系。要主动参与全球经济治理变革,积极参与世贸组织改革(未来世贸组织改革的具体方案应引起高度重视),加快多双边自贸协议谈判。

会议强调,要完善和强化“六稳”举措,健全财政、货币、就业等政策协同和传导落实机制,确保经济运行在合理区间。要巩固和拓展减税降费成效,大力优化财政支出结构,进一步缓解企业融资难融资贵问题,多措并举保持就业形势稳定。要依靠改革优化营商环境,深化简政放权、放管结合、优化服务。要制定实施国企改革三年行动方案,提升国资国企改革综合成效,优化民营经济发展环境。要推动实体经济发展,提升制造业水平,发展新兴产业,促进大众创业万众创新。要强化民生导向,推动消费稳定增长,切实增加有效投资,释放国内市场需求潜力。要确保实现脱贫攻坚目标、巩固脱贫成果,毫不放松抓好农业生产,扎实推进乡村振兴。要推进更高水平对外开放,保持对外贸易稳定增长,稳定和扩大利用外资,扎实推进共建“一带一路”。要加强污染防治和生态建设,加快推动形成绿色发展方式。要扎实做好民生保障工作,持续改善人民生活。

会议指出,实现全面建成小康社会和“十三五”规划目标任务是明年全党工作的重中之重。各地区各部门要全面贯彻党的十九届四中全会精神,在推进国家治理体系和治理能力现代化上多下功夫,切实把党领导经济工作的制度优势转化为治理效能。

(作者系昆仑健康保险资管中心首席宏观研究员;经济观察报宏观经济研究院特约研究员)

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