新证券法“宽进严管”如何落实

杨先德2020-01-03 21:16

杨先德/文 作为重要的经济法规,刚刚修订通过的《证券法》引发了各方关注。全面推行注册制,强化发行人信息披露,加强投资者保护,加大证券违法处罚力度,人们高呼证券市场“罚酒三杯成为过去”,“宽进严管”时代已经来临。从文本意义上讲,此次修法进步是明显的。接来下的关键在于,新法如何很好地落实?尤其是“严管”如何落地?立法修法可以主观建构,执法司法却是牵涉无数个体的具体的日常行动。

这让笔者想到一个故事。1929年美国股市大崩盘之后,作为罗斯福新政的一部分,美国国会于1934年通过《证券与交易法》,并依据此法成立了美国证券交易委员会(SEC)。在决定该机构主席人选时,罗斯福做出了一个让人吃惊的决定。他任命了其竞选活动的重要支持者,但在金融市场臭名昭著、备受争议的金融大亨约瑟夫·P·肯尼迪(也就是美国第35任总统约翰·肯尼迪的父亲)担任首任主席。据说,罗斯福私下给出的任命理由是“让贼去捉贼吧”。后来的事实证明罗斯福的任命是正确的。但是老肯尼迪真正胜任该职的理由显然不是他曾经作为一个证券投机者深知证券市场弊端(这样的人应该很多),而是罗斯福相信肯尼迪“非常清楚新法案所要制止的那些投机行为,而且他会诚实地主持委员会的工作”(见布莱克《罗斯福传》。)要点在于,罗斯福找到了一个优秀、公正的执法者,即使他曾经是个“贼”。与进步的证券法相匹配,中国也需要一个高效、公正的执法司法体系以及一批优秀的执法司法人员,而这个体系至少需要从四个方面构建:

一是需要一个高效、负责、普遍执法的监管体系。注册制实施后,证券监督管理机构的事后监管职责成为工作重心,其执法权扩张,处罚权加重,如果法律得到执行,“重罚”似乎将成为常态。但是从执法效果的角度讲,与重罚相比,更为重要的是普遍、及时地执法,要避免选择性执法和执法腐败。比如我们通过裁判文书网能查到的近十年涉及内幕交易、泄露内幕信息罪、利用未公开信息交易罪的刑事案件只有70余起,这似乎与人民群众的对相关问题的感受并不相符,有待执法者提升打击相关犯罪的实效。

二是需要一个独立、公正行使职权的司法体系。因监管机构行政处罚引发的行政诉讼、证券犯罪、投资者证券民事赔偿诉讼,都将涉及司法体系,尤其是人民法院在众多案件、纠纷中将起到“一锤定音”的作用。域外经验表明,良好的司法环境对证券金融市场的运行至关重要。修订的证券法必将加大司法系统处理涉证券刑事、民事和行政案件的负担,司法体系处理的利益关系重大、多元、复杂,司法人员的专业能力素质需要与之相匹配,同时务必保持司法判断的独立、公正和廉洁性。

三是需要一个积极、理性主张和维护自身权利的经营者、投资者群体。在手握公权力的执法司法权机关面前,证券发行人、证券公司和证券从业人员本应依法经营和执业,投资者应该理性投资。同时,作为私权主体,也应当允许他们积极主张自身权利,尤其是提升律师相关案件中的作用,在经营者与公权力、小投资者与大机构的“争辩”中,实现人格平等、力量均衡,防范专断执法和公权力滥用,从而确保法律得到统一正确实施,确保各方权利和利益得到平等保护。

四是一个与证券经济形态相适应的队伍管理模式。我们已经进入了一个财富创造和积累更加迅速,利益更加多元的时代,经济治理模式已经随之发生变化。与之相适应,对国家治理和社会治理的重要主体,即证券监管者队伍和司法队伍的管理模式也应当有相应的转变,毕竟“事在人为”,我们无法指望一个自身利益得不到充分保障的群体,去管理和治理好如此利益重大的领域。如何构建一个具有专业精神、执业操守且物质保障到位的治理者队伍仍然是我们的时代必须回答的问题。

(作者供职于北京市人民检察院)

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