陈宪/文 疫情暴发后，各经济体政府根据疫情冲击的特点，纷纷加大实施社会救助政策的力度。什么是社会救助政策，在非常时期它有哪些“变异”？各经济体有哪些具体做法，值得学习借鉴？任何政策都有利有弊。在现实生活中，一是利弊比较，两害相权取其轻；二是遵从现实的召唤，务必做必须为之的事情。

社会救助政策

社会救助制度是国家社会保障体系的组成部分。在一般情况下，社会救助政策是国家和社会对由于各种原因陷入生存困境的公民，给予财物接济和生活扶助，以保障其最低生活需要的政策。

非常时期，如在当前遭受重大疫情的情况下，社会救助政策中的“公民”，应包括企业公民，企业主要指小微企业。“最低生活需要”，应包括最低生产需要。这就是上面说到的救助政策的“变异”。必须强调的是，这是非常时期的非常之举，并不适用于常态时期。

社会救助政策的政策目标是社会稳定和社会公平，这正是当下所迫切需要的。社会救助运用精准“滴灌”的方法，用钱少、效果好、见效快。不同于货币政策的量化宽松和财政政策的政府举债，社会救助资金来自国家财政预算，属转移支付性质，不存在回收问题，故基本没有后遗症。

各经济体社会救助政策的做法

1、美国。3月27日，特朗普正式签署2.2万亿美元的经济刺激计划。作为美国历史上最大规模的财政刺激计划，其内容包括对个人进行直接救助、更强有力的失业保险、对企业的贷款和补助，以及为医院、州和市政当局提供更多的医疗资源等。

如向年收入低于一定数额的个人、夫妻发放数额不等的美元补贴，每个孩子发放500美元；向因疫情陷入困境的美国航空企业注入250亿美元的直接经济援助；建立一个5000亿美元的资金池，用于向受疫情影响的企业、州和城市发放贷款、提供贷款担保或投资；向小企业和非营利性机构提供3500亿美元的贷款，用于支付工资和福利；向医疗机构提供1117亿美元的资金；为国家战略药品和医疗用品储备提供160亿美元资金。

2、加拿大。加拿大总理特鲁多3月18日在渥太华宣布，为应对新冠肺炎疫情，加拿大政府将投入820亿加元(约合560亿美元)保障民生和维护经济稳定。根据这一方案，270亿加元将直接帮助受疫情影响的加拿大工人和企业；550亿加元用于个人和中小企业延迟缴税，目的是帮助其渡过现金短缺难关，减少疫情对加拿大经济的冲击。

4月11日，加拿大众议院通过了730亿加元的工资补贴法案。这项法案旨在向疫情危机中损失超过30%的企业提供75%的工资补贴，预计该措施可以鼓励陷入困境的企业重新雇佣员工。加拿大的紧急失业福利金于4月6日起已经正式接受申请。如果工资补助计划能够帮助企业避免或者收回裁员措施，那么今后申请福利金的人应该也会有所减少。

3、日本。日本政府4月7日敲定应对新冠病毒感染扩大的第三轮紧急经济对策，其规模达约108万亿日元（约合人民币7.04万亿元），占名义国内生产总值的2成左右，成为日本史上最大规模的经济刺激计划。日本计划投入26万亿日元允许企业和个人延后缴纳税款和社会保险费，同时从5月开始依次实施向符合条件的家庭每户发放30万日元现金及向中小企业最高发放200万日元补贴等措施。

此外，日本政府还将向中小企业提供最高200万日元的补贴，向个体户提供最高100万日元的补贴。伴随着临时停课，部分家长不得不放下工作在家照看孩子，政府对于按带薪休假处理该情况的企业给予补助，每人每天上限为8330日元(约合80美元)，而对于靠承接业务生活的自由职业者则给予每人每天4100日元(约合40美元)的补助。

4、韩国。据韩联社3月18日报道，首尔市政府表示，计划拨款3271亿韩元(合2.647亿美元)向居民提供财政补贴，作为紧急防疫措施的一部分。根据该援助计划，首尔市将向收入低于中位数的家庭支付最高50万韩元。两天后，韩国西南部城市全州启动了一项活动，宣布将向约5万名居民每人发放52万5158韩元现金，作为“抗灾期间基本收入”。

5、英国。3月20日，英国财政大臣苏纳克宣布了一项史无前例的经济干预措施，以防止人们在新冠病毒大流行期间失业。政府承诺为受疫情影响严重的行业的员工支付80%的工资，最高每月2500英镑（约合20678元人民币）。该计划将追溯到3月1日，至少可以执行三个月，但如果有必要可以延长，而且将没有资金限制。经济救助规模占2019年GDP比重约为16%。

6、德国。政府对受疫情影响的个体自主经营者及其他小型企业提供至少500亿欧元的援助预算，其中一部分以发放补助金的形式。各联邦州提供援助的政策和申请方式有所差异，各联邦州的政府官网都给出了实施细则。

以柏林为例，援助分为紧急援助方案I和II。紧急援助方案II具有社会救助性质，主要针对雇员人数不超过5人的小微企业、自由职业者以及个体自主经营者。获得援助的小微企业、自由职业者以及个体自主经营者将获得最高5000欧元的补助。个人可以在6个月后再申请一次该补助，小微企业可以在3个月后再次申请。此外，联邦劳工部也会放宽领取社会援助金的相关政策，预计该援助金的领取者将增加120万人。

7、意大利。政府将以国家担保贷款的形式向意大利企业提供4千亿欧元流动资金，其中2千亿用于帮助国内市场企业，另外2千亿用于加强出口市场。加上之前出台的经济纾困措施中涉及的3500亿欧元资金，意大利政府总共向市场注入7500亿欧元，约合国内生产总值的一半。同时法令规定减免4、5月100亿欧元税收。此外，总理孔特表示，政府正在研究制定新的社会保障措施，帮助困难职工和家庭度过难关。

8、西班牙。3月17日，西班牙宣布2000亿欧元援助计划缓解疫情影响（约合15500亿元人民币），该计划金额达西班牙国内生产总值20%，西班牙首相桑切斯称之为超常规举措，西班牙民主历史上尚无先例。他表示，政府将在这场危机中，不遗余力地保护弱势群体。

9、希腊。希腊政府3月30日宣布一揽子财政援助措施，为被按下“暂停键”的全国企业以及员工提供更多“救命钱”。约170万人将获发一次性补贴以及代付45天社保金，预算总额约8亿欧元。

10、澳大利亚。3月12日消息，澳大利亚公布176亿澳元（114亿美元）的财政刺激计划，帮助经济抵御新冠病毒疫情的冲击。澳大利亚总理莫里森周四宣布的刺激计划包括未来两年支出13亿澳元用于保护12万学徒的工作。政府还将在未来四年支出67亿澳元，用于支持中小企业的现金流，帮助他们在预期中的滑坡期支付工资。澳大利亚政府还将扩大税收减免，未来四年拨款7亿澳元，用于帮助企业购买新设备。

11、中国香港。在《香港2020-21年度财政预算案》中的“振经济、纾民困”项目，向18岁或以上香港永久性居民每人发放现金10000港元；宽减2019/20课税年度100%薪俸税和个人入息课税，上限20000港元；宽减2020/21年度住宅物业四季差饷，每季上限1500港元；发放多1个月的综合社会保障援助标准金额、高龄津贴、长者生活津贴或伤残津贴，鼓励就业交通津贴亦有相若安排；为公屋租住单位较低收入租户代缴 1个月租金；为2021年香港中学文凭考试的学校考生代缴考试费。

“支援劳工”项目，每年增拨3000万港元优化劳工处的就业计划，调升在职培训津贴金额上限；向雇员再培训局增拨25亿港元，优化「特别‧爱增值」计划，调升学员每月最高津贴额至 5800港元；建造业议会拨出2亿港元，津贴工人接受培训，并补助中小企承建商及注册分包商，上限20000港元。

为何社会救助政策相对有效

面对这一突如其来的危机，人们习惯性地想到加大宏观经济政策力度，以期对冲急剧的经济下滑。然而就像看病，需对症下药。非经济因素导致内需和外需在短时间内都萎缩了，刺激政策会如期见效吗？

现在并不能确定这个非经济因素的持续时间，尤其是当疫情全球蔓延以后，刺激政策到底要多大规模、多长时间？这些问题很重要，但都无法回答。

显然，应对总供给冲击或总需求冲击的宏观经济政策，不仅会造成政策无效，而且将产生不同程度的后遗症。经过2008年的金融危机，人们对大规模刺激，以及短期政策长期化，可能造成的问题都不会太陌生。

针对现在的问题，我们有多个政策选项，但哪个最为紧迫、有效，且成本较低？如果我们上面的判断，即“低收入者和小企业亟需救助”成立，那么实施社会救助政策，并扩展其外延，加大其力度，就是正确的选择。

最为重要的是，中国经济的基本面是健康的，我们对中国经济的未来是有信心的。因此，完全有理由相信，只要大批有发展潜力的小企业存活下来了，广大低收入和中低收入群体的信心稳住了，疫情后中国经济的元气会很快得到恢复，并继续向着高质量发展的目标前行。

疫情发生以来，党中央、国务院已经出台一系列与社会救助有关的文件，再度重申了现有的社会救助政策，以及针对疫情后实际情况的新增的政策，包括了多项对个人和企业的具体救助。

然而必须看到，现在的社会救助政策及其实施，普遍存在受救助面窄、救助标准低、发放周期长的现象。也许在常态条件下，这些现象并不构成问题。但在如此严重的疫情冲击下，在社会救助需要适当扩大其外延时，这些现象就构成了问题，影响到社会救助政策的实施效果。

因此，在正在执行的社会救助政策的基础上，建议根据疫情冲击的特点和问题，研究实施更大范围、更大力度的社会救助政策，更加积极有为的财政政策将为社会救助提供有力的资金保障。 

（作者系上海交通大学安泰经济与管理学院教授，中国城市治理研究院嘉华教授）