经济战“疫” | 后疫情时期中国将出现的三个重要“加快”

陈宪2020-04-23 15:05

陈宪/文 疫情后,全球各国都会出现因疫情冲击引起的各种变化,有关的分析、预见的文章已经很多。针对中国,笔者以为,疫情后,我国将出现三个“加快”:加快制度建设,加快深化改革,加快新经济发展。

加快收入财产申报制度的建设

在疫情全球蔓延、不确定性较大的情况下,党中央、国务院对当前经济提出的总体要求是,稳住经济基本盘,政策要以救助、纾困为主,需求刺激为辅。

疫情暴发以来,党中央、国务院已经出台一系列与社会救助有关的政策,涉及疫情防控期间困难群众兜底保障、强化稳就业举措和阶段性价格临时补贴等,以及有关企业的免征部分行政事业性收费和政府性基金、采取支持性两部制电价政策降低企业用电成本等措施。

必须看到,我们现在的社会救助政策及其实施,普遍存在受救助面窄,救助标准低,发放周期长的现象。也许在常态条件下,这些问题并不存在,或不会造成太大影响。

但在如此严重的疫情冲击下,进城务工人员和其他低收入群体暂时失去经济来源或收入锐减,需要社会救助加大力度、扩大外延时,矛盾和问题就凸显出来。

因此,在正在执行的社会救助政策的基础上,根据疫情冲击的特点,研究实施更大范围、更大力度的社会救助政策,如发放现金津贴,几乎成为全社会的共识。

为什么这项在许多国家(地区)都已经采取的措施,在我国却迟迟未见推出呢?一个很重要的直接原因是难以确定发放范围。当然,一如有专家建议的,也和其他国家一样,见人(家庭)都有一份,或者像中国香港,18周岁以上的永久居民一人一份,就没有发放范围的问题了。然而,中国大陆14亿人口,4亿多个家庭,这种方式确实不堪重负。

笔者相信,中国政府肯定考虑过发放现金津贴这个政策选项。但一人一份、数额有限,解决不了特别困难人群的问题;专门给低收入和部分中低收入人群发,范围如何确定?有专家建议,给月工资8000元以下,或个税起征点5000元以下的人群发。

问题仍然没有解决。其一,广大农民没有按月工资的统计;其二,自谋职业和“打零工”的人群怎么办?弄得不好,会产生花钱反倒惹出麻烦,引起部分社会群体的不满。这可能就是政府未实施现金津贴的原因和忧虑。

反过来问,在什么情况下可以确定发放范围?答案可能是唯一的,即建立收入财产申报制度。无法确定发放范围的根本原因,是我们还没有建立公民收入财产申报制度。尽管对现在发放社会救助的现金津贴,收入财产申报制度是远水不解近渴,但这个制度是现代国家必备的,而且已经到了不能再无视、再久拖不决的时候。

2013年,党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标,是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。同时,全会还决定,到2020年,在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果,完成本决定提出的改革任务,形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面制度更加成熟更加定型。

在这个作为国家治理基础的制度体系中,收入财产申报制度是一项不可或缺的制度。为此,全会后不久,国务院就着手制定《不动产登记暂行条例》,并在2014年11月发布,2015年3月起施行。

不动产登记,再加上动产登记,大致就形成了收入财产申报制度的框架。在房屋(实行不动产登记),股票、债券和银行账户等均已基本实名制的情况下,在信息技术手段完全可以保障的前提下,推进建立收入财产申报制度,可以在较短时间内做到。现在应该是一个很好的时间窗口。

必须指出,在坊间,对收入财产申报制度有误解和误读。例如,认为收入财产申报制度主要是针对反腐败的。这是很大的误解。

收入财产申报制度是面向全体公民的,其主要作用是确保足额纳税和退税,确保公共服务的有效提供。就像要对低收入群体提供现金津贴的社会救助时,收入财产申报就会告诉我们,这个群体在哪里以及人数或家庭数。至于其反腐败的作用,在需要时可以提供当事人贪腐的线索或证据。

又如,有不少人对我国建立收入财产申报制度比较悲观,甚至认为不可能。必须承认,建立这个制度的难度确实很大,但党中央、国务院一直在推进这项制度建设,疫情就在倒逼其适时出台。所以,发布并施行收入财产申报制度,只是一个时间问题。

加快深化政府职能和机构改革

政府职能和机构改革,是全面深化改革的重要组成部分。疫情对政府职能和机构改革提出了两点思考。

首先,从补公共卫生短板的角度,提出了政府职能如何进一步转变并准确到位的问题。其次,在政府财政收支压力加大的背景下,提出了政府运作成本和效率的问题。

2020年2月14日下午,总书记在主持召开中央深改委第十二次会议时强调:“要放眼长远,总结经验、吸取教训,针对这次疫情暴露出来的短板和不足,抓紧补短板、堵漏洞、强弱项,该坚持的坚持,该完善的完善,该建立的建立,该落实的落实,完善重大疫情防控体制机制,健全国家公共卫生应急管理体系。”

疫情以来,关于公共卫生体系的改革与重建,受到社会各界的高度关注。在中国工程院院士钟南山看来,“这次疫情暴露的短板就是疾控中心地位太低了,只是卫健委领导下的技术部门,疾控中心的特殊地位没有得到足够的重视。”

我也看到将各级疾控中心从事业单位改制为行政机构,以及有关加强包括疾控中心在内的公共卫生体系建设的很多建议。这就是政府职能的“加减法”,减少经济建设领域、行政管理领域的职能,加强社会、生态与公共领域的职能。这已经是一个基本方向,由此再进行政府机构的调整与改革。

日前,中共中央、国务院公布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》。这个意见是在2019年11月中央深改委第十一次会议上讨论通过的,但在疫情期间向全社会公布,颇具深意。

这再次彰显党中央、国务院深化以处理好政府与市场关系为主要内容的经济体制改革,坚持“使市场在资源配置中起决定性作用,更好发挥政府作用”重要原则的决心。从商品市场化到要素市场化,市场是资源配置中的决定性作用就将得到完整体现。

这份文件从土地要素市场、劳动力(人力资本)要素市场、资本要素市场、技术要素市场、数据要素市场,以及要素价格市场化、运行机制和组织保障等方面,提出了构想和意见,对于完善社会主义市场经济体制,转变政府在经济领域的职能将起到关键性作用。

发生如此严重的疫情冲击,政府的财政收入受到影响,但各项支出却大幅增加。这就提出了上述第二个问题。

到目前为止,中国并不存在系统性债务风险,也就不存在爆发全局性债务危机的可能。但受疫情后政府财政收入、企业营业收入和个人收入下降的影响,地方政府、企业和家庭债务发生违约的可能性大大增加,进而产生非系统性债务风险,甚至引发区域性债务危机的可能性是存在。

我国政府债务占全部债务之比为13.08%,在三大债务主体中为最低;债务率(政府债务余额/GDP)40%,远低于60%警戒线的水平。与美国政府债务相当于GDP的近1.1倍,更是属于低水平。大家知道,美国政府的高负债是建立在美元主导世界货币体系基础上的,是其他任何国家都无法借鉴和比较的。

因此,在疫情空前严重地冲击经济的背景下,我国中央政府还有一定的举债空间。因此,一方面,我们要把钱用在刀刃上,以有限的资金保民生、保小微企业,进而保稳定。唯此,在疫情后,就有条件激发中国经济强大的内生动力,求得重回创新驱动、转型发展的正常轨道。

另一方面,通过继续深化政府机构和职能转变改革,找到更多政府减少支出的可能性。同时,推出升级版的“八项规定”,进一步加大政府减少行政支出的力度,以提高实施积极的财政政策的效果。

政府的主要职能是提供各种公共服务。在发生公共服务成本的同时,也会发生组织的费用。但如何尽可能降低组织自身的支出,将有限的资源更多地用于提供公共服务,就这个投入产出关系而言,政府和企业是一样的。

我们提出政府运作成本和效率的问题,就是设想在财政收支压力加大的倒逼下,以政府改革为契机,缓解这一压力。这也有着较大的空间。

加快战略性新兴产业的发展

所谓新经济,其内涵主要是指战略性新兴产业。在《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中,正式出现了战略性新兴产业的提法。“十二五”规划指出:“以重大技术突破和重大发展需求为基础,促进新兴科技与新兴产业深度融合,在继续做强做大高技术产业基础上,把战略性新兴产业培育发展成为先导性、支柱性产业。”

可见,战略性新兴产业是继提出高技术产业后,对头部产业发展做出的新概括。“十二五”规划要求,“大力发展节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料、新能源汽车等战略性新兴产业。”这七个产业系首次提出的战略性新兴产业。

“十三五”规划在“十二五”的基础上,增加数字创意产业,并将它们整合为新一代信息技术、新能源汽车、生物技术、绿色低碳(节能环保与新能源)、高端装备与材料(高端装备制造与新材料)、数字创意等六个产业领域。

2018年,国家统计局发布“战略性新兴产业分类(2018)”,又加入了相关新兴服务业(领域),可称为九大战略性新兴产业,或七大战略性新兴产业领域。今年是“十三五”规划的最后一年,明年将开始国民经济和社会发展第十四个五年规划。可以肯定的是,在“十四五”规划中,战略性新兴产业将会增加新的内容,也可能有新的概括。

在中国经济创新驱动、转型发展的进程中,战略性新兴产业的提出具有里程碑意义。这些产业集中体现了这样几个特征:

其一,高科技含量。战略性新兴产业在内涵上与高技术产业是一致的。其二,先导性、支柱性。战略性新兴产业对产业转型升级具有先导性;对经济社会发展具有支柱性。其三,能够满足重大需求。一如党的十九大报告对社会主要矛盾的概括,战略性新兴产业将通过改变产业发展不平衡不充分的现状,满足人民日益增长的美好生活需要。其四,高成长性。在“十二五”末(2015年),战略性新兴产业增加值占GDP比重为8%。2018年,战略性新兴产业占规模以上工业增加值的比重超过19%,占规模以上服务业主营收入的比重超过25%,所以,九大战略性新兴产业占GDP比重目前已超过20%。2010-2018年,全国战略性新兴产业增加值年均增长17.1%,比规模以上工业增加值快8.7个百分点,比GDP增长快9.6个百分点。

近十年来,中国经济能够保持年均7.5%的中高速增长,在很大程度上得益于九大战略性新兴产业年均17.1%的高速增长。正是这一高速增长在很大程度上对冲了增长整体下行的压力。

战略性新兴产业对国民经济的引领作用表现在以下几个方面。其一,做大经济增量,包括产出和就业。其二,推动产业转型升级,经济高质量发展。其三,延伸产业链和价值链。其四,产生新的科技研发需求。

特别需要指出,战略性新兴产业会在某个重大危机后得到爆发式发展,并使其在化危为机中起到积极作用。发生在我国的最近的例子,就是2003年非典后互联网+产业的迅速发展。

到目前为止,几乎所有消费行业都加入到互联网化。在疫情暴发后的三个多月中,我们看到,在5G技术的支持下,物联网、远程医疗、视频会议与在线办公等,已经并将得到迅速发展。从互联网化到数字化,其中蕴藏着化危为机的各种可能。

(作者系上海交通大学安泰经济与管理学院教授、中国城市治理研究院嘉华教授)

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陈宪,上海交通大学安泰经济与管理学院经济系教授,中国城市治理研究院嘉华教授。主要研究领域为:服务经济与贸易,宏观经济学,公共经济学。