经济观察报 记者 杜涛 4月22日，高强（化名）面对几组财政数据，晃动了下脑袋，觉得自己眼花了。摆在他眼前的是他所在辖区内某个地区的财政数据。

“怎么也没想到，因为疫情的影响，财政收入下滑得如此之快，某个地区在刚刚过去的3月下滑了50%以上。”高强告诉记者。

高强就职于中国东部某省级财政部门，他判断，在疫情的影响下，中国的地方财政面临着非常大的困难，甚至“三保”都勉为其难。

“三保”是保基本民生、保运转、保工资，当地方财政面临“三保”问题之时，则意味着财政收入遇到了极大的困难。

经济观察报从接受采访的数位县区财政部门人士处了解到，其对2020年财政的财政困难本就有所预见，只不过疫情的到来更加重了地方财政原本的困境。

一位地方财政人士用“八仙过海、各显神通”来形容此时财政部门寻找资金，解决问题的情况。

中央也看到其中问题，4月17日政治局会议也提到保基层运转。而对于地方财政来说，现在面临的问题是“三保”遇到极大困难，不少地区甚至工资保障都遇到问题。

4月23日，中国财政学会副秘书长冯俏彬告诉记者，第一季度财政收入是改革开放以来最低的一次，原因在于疫情对中国经济和世界经济产生了影响。中国经济虽然缓慢恢复，但是恢复没有到位，需求不振，内需还在复活之中，外需处于崩盘之中，生产经营活动处于低迷，导致当期财政收入减少。财政支出下降不是好事，财政支出要提上来，增加公共支出，带动全社会需求的回升。在疫情期间，财政支出下降，意味着经济增长处于低速，财政支出没有花出去，又使得整个经济处于更加低迷的状态。

在刚刚过去的2020年第一季度，中国的财政收支双双下滑。4月20日，财政部公布了第一季度的财政收支数据，1～3月,全国一般公共预算收入为45984亿元,同比下降14.3%，同期全国一般公共预算支出为55284亿元，同比下降5.7%。

有多困难？

4月20日，沈笛（化名）的工资终于到账了，他是东部某县的财政人员，“本来应该月初发工资的，自从发生疫情之后，每个月的工资就没准时发过。”

沈笛所在的县在疫情之后，财政收入大幅下降，而支出并未减少，三月财政收入下滑了50%以上，到县里的收入不够基本支出的一半。进入4月，缺口更大，沈笛所在的县依靠本级的收入根本发不了工资，于是就一直等着市里的调度，终于在20日工资到账。

所谓调度款，在沈笛看来，就是向上级财政借钱，暂时不用还，也就是说这个县有上级的转移支付，预支了转移支付的钱，当转移支付下来之后，市里再和县里进行结算。

据沈笛介绍，疫情爆发之后，县里“三保”就没保住过，预计四月也“够呛”。他所在的县目前预计2020年的缺口是20亿元，而在去年没有疫情的情况下，财政支出缺口是10亿元，每个月缺口接近1亿元。

在沈笛工资到账的时候，另一个县区的李进（化名）在对着数据发愁，在刚刚过去的3月，税收下滑14%，虽然相比2月，幅度收窄，但是依然不够“三保”支出。“现在除去三保，其他的支出都停了，我们的工资现在还可以正常发放，但是下一步就不好说了，要看复工复产的情况。”

而据李进了解的周边的几个县区都遇到了工资困难的问题。疫情的到来，加重了地方政府的财政压力，从3月的数据可以看出，大部分地区的财政收入是负增长，包括一些之前财力非常好的地区，而对于县区这一级的地方财政来说，其重点都已经转在筹措资金，核心是“三保”。

而地方财政的困难已经影响到支出端，李二猪是一家咨询公司的负责人，他在过去的一段时间中为地方政府做过专项债、PPP、中央预算内投资的咨询服务，不过他发现有些地方政府已经无法正常结账。“当地财政的人员告诉我，县里已经没钱了，公务员工资现在已经停了，下一步可能教师的工资也有可能受到影响，我帮他们做的项目得到专项债资金也被统筹使用了。”

一位金融机构人士告诉记者，疫情发生后，其借给地方的债务已经逾期，只不过受到疫情影响，无法前去催款，据他了解，欠债的县区现在利息都付不出来。

不过也不乏心态轻松的人，一位东北的县级财政人员就告诉记者，“现在财政的日子就是对付过，能够开工资就行。

“我们现在没有压力，不够就挂账，难道还不让我开支了，挂账就是上一级财政借钱，县里在均衡性转移支付到账的情况下，发工资没问题，搞其他就没戏了，搞经济建设第一没资金，第二没有先进制造业，我们这里靠近山沟，谁会来投资？”上述东北的县级财政人员称。

惯性

事实上在2019年，财政部门就已经预估到2020年的财政困难。2019年12月26日至27日召开的全国财政工作会议提出，2020年要以收定支、量力而行。

已经从事财政工作近20年的高强告诉记者，这是他所经历的最困难的一年。他所在的地区是中国发达的东部地区，所以他预计，“三保”困难的问题，在中西部会是常态，公务员的工资遇到困难。“更严重的是我们的财政不止养着公务员，其他刚性支出太多了，远远超出了三保的范围。”

财政困难，有突发的疫情带来的影响，但更重要的是其自身的惯性：近几年，地方财政的困难已经是一年甚过一年。

此前有一种说法是，“中央财政盆满钵满,省级财政有序运转,市级财政跌跌撞撞,县级财政天天哭喊”。

但这句话在2020年都打破了，按照财政部公布的2020年第一季度财政收支数据，在第一季度，中国的财政收支双双下滑。

此时的中央、地方财政同时遇到了困难，一位财政人士就告诉记者，现在中央各级部门都是统筹存量资金，其次便是要压缩支出，包括三公支出和项目支出。

对于地方来说，收支压力的加大，凸显了地方财政的许多问题，比如财政供养人员过多的问题。

沈笛告诉记者，他们县百万人口，财政供养人员4万。“我们这里的财政供养比例的确有点高。”

更让地方财政感受压力的是支出固化问题，虽然在做2020年预算时，高强们已经在不停地压缩预算，这不止是财政部门的行为，而是整个政府的行为。

一位东部的市级财政部门人士告诉记者，做2020年预算时，某部门的预算递交过来后，财政先一刀切了50%，之后局领导那又压缩了20%，交到市领导后，又要求全部预算盘子，再压缩10%，现在因为疫情，又打了8折。“2020年的困难，其实在去年大家都有预见，谁也没想到的是疫情的到来，如此困难。”

冯俏彬认为，这几年中国经济进入转型升级，经济下行压力加大，疫情的到来，加重了经济影响。改革一直都要划清市场和政府的边界，但其实一直没有搞清楚，现在政府承担的责任更多更大，使得政府有限的收入和无限支出的矛盾进一步扩大。

何解？

中央也已经看到了地方财政的困难，从国务院常务会议到中共中央政治局会议都提出保证地方基本运转的要求。

4月17日召开的政治局会议指出，要以更大的宏观政策力度对冲疫情影响。积极的财政政策要更加积极有为，提高赤字率，发行抗疫特别国债，增加地方政府专项债券，提高资金使用效率，真正发挥稳定经济的关键作用。加大“六稳”工作力度，保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转。

在政治局会议提出的六保之中，保基本民生和保基层运转就是之前财政“三保”的重要职责。

此次政治局会议对财政的积极有为提出了要求，分别是提高赤字率，发行抗疫特别国债，增加地方政府专项债券，提高资金使用效率。

上述东北的财政人员判断，第一季度受疫情的影响不会立竿见影，每年过年时候县级收入本来就少，正常来说2月份能够有所恢复，但受疫情影响都在下滑，即便是在复工复产，速度也较慢。而政策的影响要在数据上体现出来，最快也要三个月。

冯俏彬告诉记者，当前的大背景下，考虑到疫情对经济的冲击，现阶段采取的措施，实际上就是扩大赤字，也要度过难关，应对疫情的短期冲击。但是财政也不能长期无限制的兜底，还需尽快地恢复经济体系运转以及社会经济运行。现在来看，短期内调整中央地方收入划分也难解燃眉之急，等疫情过去之后，经济体系恢复之后，最终还要考改革调动地方积极性，释放经济的潜力和活力。

4月20日，财政部召开2020年一季度财政收支情况新闻发布会中，财政部预算司一级巡视员王克冰就表示，中央财政将按照4月17日中央政治局会议提出的“六保”要求，研究适当提高财政赤字率，集中使用部分中央存量资金，统筹加大地方转移支付力度，加强对地方保基本民生、保工资、保运转的财力支持。

虽然困难的第一季度已经过去，但是地方财政面对第二季度依然不是特别乐观，一位从事地方财政预算的人员告诉记者，第一季度困难很多，收入下降了10%左右，但接下来则会更困难。“主要要看税收，主要税种收入没有回复，土地收入第一季度下降了20%以上，资产处置的收入也很少。”

财政部公布的第一季度财政收支数据中，主要收入税种都在下滑，第一大收入税种增值税更是下滑了23.6%。

对于现在稳增长的重要抓手，专项债来说，许多地方财政人士都对其持有保留见，上述人士告诉记者，今年的专项债使用全面上收，全部集中到发改委审批，“跑部钱进”再现，按照道理来说，越是困难，专项债的权利更应该下放。

“更严重的是棚改和土地储备专项债的叫停，过去已经开工的棚改和土储项目怎么办？而且地方政府哪有那么多有收益，能够覆盖成本的项目？”

高强告诉记者，本来上报的专项债以土储和棚改为主，后来土储和棚改不让报，专项债项目也几近于无了。

李进告诉记者，现在专项债项目有些没有开工，有些进度不一，所以统筹使用了部分的专项债，他所说的统筹使用就是将专项债挪用到一般支出，先应付“三保”之类的支出。

专项债属于专款专用，支出到项目，挪用肯定违规，上述地方财政人员就表示，我们觉得下面县里应该有挪用专项债的，也没去查，查出来怎么处理？

对于县区财政而言，上级财政的救助也是一条可以活命的道路，而且市里和省里的平台融资成本低。沈笛告诉记者，现在市里现在除去本级收入，都是用平台做标准化融资，再转借给县区财政，县区不还的话，就年底体制结算的时候再扣。所以“三保”之类的支出可以找市里借钱，但是其他支出还是要自食其力，也就是说短期的市里可以用调度款救助，大部分的缺口还是要自己解决。

怎么解决？比如：新增债务，包括一般债和专项债统筹使用，比如平台融资，但是县区的平台融资成本太高，几乎是市里的一倍。

沈笛所在的县也不全是坏消息，在前几天他们卖了一块地：“几个亿，先交50%，再返还给房地产商配套费等，这样留在财政的也就是1～2亿元。”

若是市级财政也紧张的地方，县区平台也可以借钱，上述地方财政人员就告诉记者，当地的平台直接找民众融资，利率9.5%，既解决了民众没有投资渠道的问题，同时也解决了当地的财力问题。