刘波/文 长期被视为农村“沉睡资产”的闲置宅基地，现在可以被开发利用，释放其财富效能了？

近期安徽、陕西等省相继发文，开展农村闲置宅基地和住宅盘活利用省级试点工作。相关法律依据是今年初实施的新《土地管理法》中的规定：国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地、鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置住宅。

宅基地之所以成为市场目光所聚的对象，是由于中国城镇化过程中农村宅基地的大量荒弃。一方面，因农民进入城市定居而闲置的宅基地具有经济价值，另一方面，高企的房价和紧张的城市土地供给牵动着人们的神经。在这两个因素的交叉作用之下，闲置宅基地盘活利用被寄予厚望，同时违背现行法律规定的农村宅基地交易也在暗中进行，带来“小产权房”等法律与土地管理的难题。这是一个错综复杂的难解之结，尽管人们期待能将其中关系捋清，真正带来农民和城市居民的双赢，但这绝非易事。

首先必须澄清的是，即使根据新《土地管理法》的规定，农民自愿退出的宅基地也只能是在农村集体土地范围内流转，而不能转让给城市居民。

这固然带有传统城乡二元结构的历史痕迹和弊端，需要改革，但改革却不是光说一句“放开”就行的。这是因为，全国住房用地市场的统一性必须维护，单纯放开实质上将会使有机会购买到宅基地的城市居民获得优待，并将形成设租空间，诱发寻租与腐败问题，这也可能促使资本在高利润诱惑下大举征收宅基地，加剧已经很严重的征收补偿不公问题。

因此，既要理顺闲置宅基地转变为集体经营性建设用地的问题，也要理顺集体建设用地入市问题，分清两个层面循序渐进才是正途，而不能奢望一步到位。

事实上2018年中央已经做出了探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的改革部署，指出了大的战略方向。在这个框架下通过实践逐渐摸索和总结经验，最终形成成熟的宅基地改革方案，才是妥善的路径。

目前学界对于三权的划分及各自的权属仍有很多争议，但首先要做好宅基地所有权的确权工作，却几乎是共识，惟此资格权和使用权才有坚实的基础，宅基地权益的出让和流转才能有序展开。确权包括两个层面：宅基地的三权应得到法律确认，成为整体产权体系的组成部分，同时具体宅基地的产权应纳入产权登记体系。

对待宅基地问题，不能只看到盘活可能带来的市场效应，也不能只看到这对房地产市场和城市居民的潜在影响。我们必须始终以农村为思考宅基地问题的主要场域，以农民为主要利益相关方，以增进农民利益和改善乡村经济与治理生态为改革的主要旨归。宅基地对农民既有潜在财产收益价值也有福利保障价值，只有做好确权并建立起公平有序的交易机制，才能帮助农民在这两种价值之间找到平衡，通过自主选择实现自身的利益最大化，让闲置宅基地不再是农民用不着又舍不得的鸡肋，并让宅基地改革实现活村富民的效果。

同时，宅基地改革是整体制度改革的有机组成部分，而不能孤立地看待。比如，改革之所以令人瞻前顾后、左右为难，一个重要原因是很多进入城市的农民依然对宅基地有深深的眷恋，其中原因并不仅是乡土情怀，对城市生活缺乏稳定与乐观的预期也是原因之一。只有加快入城农民市民化，在教育、医疗、养老等方面给予公平待遇，解除他们的后顾之忧，才能为宅基地改革创造更为宽松的环境，也有利于更好地整合农村闲置宅基地资源，扩大农村建设用地和增进耕地与粮食安全。

唤醒农村“沉睡资产”的前景很诱人，但要摘取这个诱人果实同时在这个过程中确保利益与风险分配的公平，也必须小心翼翼地在现有制度环境中走曲折的改革道路，积跬步以至千里。宅基地改革的长期方向肯定是“放”，这样才能消除历史的沉疴，但“放”也要有序可控。以确权为基石，进而理顺整个制度，宅基地改革的红利释放才有长久的基础。

（作者系资深媒体人）