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经济观察网 记者 陈月芹 聚焦城镇老旧小区怎么改造，资金如何筹集，7月20日，国务院办公厅发布《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（下称《意见》），从财政和土地等支持政策、资金筹措、提升金融服务等，明确老旧小区改造“红线”。

3个月前，国务院常务会议对老旧小区改造做出要求，2020年全国计划改造城镇老旧小区3.9万个，涉及居民近700万户，比2019年增加一倍。

在此基础上，此次《意见》对这一目标进一步细化，要求到2022年，基本形成城镇老旧小区改造制度框架、政策体系和工作机制；到“十四五”（2035年）期末，结合各地实际，力争基本完成2000年底前建成的需改造城镇老旧小区改造任务。

“老旧小区改造创造10万亿商机，群策群力非常重要，涉及政府、企业和居民三个方面。”此前，国务院参事、住房和城乡建设部原副部长仇保兴曾强调，老旧小区改造应当注重上层政策和下层操作灵活性，“绝对不能一刀切，只允许一条路，把旧改搞成棚改。”

改造指南

改哪些，改什么，怎么改，钱从哪来？《意见》中给出了答案。

《意见》明确了改造对象范围，重点改造2000年底前建成的失养失修失管、市政配套设施不完善、社区服务设施不健全、居民改造意愿强烈的老旧小区（含单栋住宅楼）。

住房和城乡建设部城市建设司副司长刘李峰在解读意见时表示，改造具体分为基础类(主要包括水电路气信等市政配套基础设施改造提升)，完善类(包括加装电梯、小区内建筑节能改造等)和提升类(包括养老、托育、卫生防疫、助餐、家政保洁等各类公共服务设施配套建设)。

改造分类与“谁来出钱”问题息息相关。例如，基础类由政府投资为主，中央给予资金补助，重点支持；改造类则由受益人部分出资，政府补助；提升类改造能带来部分收益，需要综合测算政府补助资金、社会力量投资和受益人出资等的比例。

在改造对象及内容方面，《意见》补充强调，各地要结合实际，合理界定本地区改造对象范围，可因地制宜确定改造内容清单、标准和支持政策。

对于3.9万个需改造的老旧小区目标中孰先孰后的问题，《意见》要求各地编制专项改造规划和计划，进一步摸清既有城镇老旧小区底数，建立项目储备库。建立激励机制，优先对居民改造意愿强、参与积极性高的小区（包括移交政府安置的军队离退休干部住宅小区）实施改造。

此外，《意见》还要求完善小区长效管理机制，在改造楼体、设施的“表”的同时，加强社区“里”的建设。结合改造工作，同步建立健全基层党组织领导，社区居委会配合，业主委员会、物业服务企业等参与的联席会议机制，明确改造后小区的管理模式、管理规约及业主议事规则，共同维护改造成果。并建立健全老旧小区住宅专项维修资金的归集、使用、续筹机制，促进小区改造后维护更新，进入良性轨道。

《意见》还要求，建立存量资源整合利用机制。一是加强既有用地集约混合利用，在不违反规划且征得居民等同意的前提下，允许利用小区及周边存量土地建设各类环境及配套设施和公共服务设施。对利用小区内空地、绿地及拆除违法建设腾空土地等加装电梯和建设各类设施的，可不增收土地价款。有条件的地方可通过租赁住宅楼底层商业用房等其他符合条件的房屋发展社区服务等。

钱从哪来

多方筹集资金，政府与居民、社会力量合理共担，是多年来老旧小区改造的主流思路。此次《意见》则对各方责任和相应激励机制进一步细化。

首先是合理落实居民出资责任，按照谁受益、谁出资原则，除了直接出资，居民还可以使用（补建、续筹）住宅专项维修资金、让渡小区公共收益等方式，将研究住宅专项维修资金用于城镇老旧小区改造的办法，且居民可提取住房公积金，用于加装电梯等自住住房改造。

其次，加大政府支持力度，将城镇老旧小区改造纳入保障性安居工程，中央给予资金补助，重点支持基础类改造内容。《意见》明确中央、各级政府对老旧小区改造的支持责任，中央财政资金重点支持改造2000年底前建成的老旧小区，可以适当支持2000年后建成的老旧小区，但需要限定年限和比例。省级、市县人民政府给予资金支持，可以纳入国有住房出售收入存量资金使用范围。

为筹集改造资金“开源”，《意见》还表示，涉及住宅小区的各类资金均可统筹用于老旧小区改造，且支持各地通过发行地方政府专项债券筹措改造资金。国家开发银行、农业发展银行、商业银行等可依法合规加大对实施城镇老旧小区改造的企业和项目提供信贷支持，前提是风险可控、商业可持续。

老旧小区设计产权单位众多，在推动社会力量参与方面，《意见》也对原产权单位、公房产权单位、专业经营单位等责任、移交程序做了厘清，通过政府采购、新增设施有偿使用、落实资产权益等方式，吸引各类专业机构等社会力量投资参与。

在税费减免方面，专业经营单位参与政府统一组织的城镇老旧小区改造，其取得所有权的设施设备等配套资产改造的费用，可作为计税基础，计提折旧并在企业所得税前扣除；维护管理费用，可计入企业当期费用税前扣除。此外，改造过程中为社区提供养老、托育、家政等服务的机构，该部分取得的收入免征增值税，并减按90%计入所得税应纳税所得额；用于提供社区养老、托育、家政服务的房产、土地，可免征契税、房产税、地税和城市基础设施配套费、不动产登记费等。

画“红线”

除了进一步细化改造内容和政策利好，此次《意见》还明确提出了老旧小区改造的“红线”。

一是对于3.9万个老旧小区改造目标，《意见》要求各地“区分轻重缓急，切实评估财政承受能力，科学编制城镇老旧小区改造规划和年度改造计划，不得盲目举债铺摊子。”

二是禁止收取不合理费用。鼓励选用经济适用、绿色环保的技术、工艺、材料、产品。改造项目涉及历史文化街区、历史建筑的，应严格落实相关保护修缮要求。落实施工安全和工程质量责任，组织做好工程验收移交，杜绝安全隐患。

三是金融服务方面，支持城镇老旧小区改造规模化实施运营主体采取市场化方式，运用公司信用类债券、项目收益票据等进行债券融资，“但不得承担政府融资职能，杜绝新增地方政府隐性债务。”

仇保兴此前表示，旧改不可能是一套中心化的顶层设计，应充分调动政府、企业、社会力量、科技人员各方面的积极性，多模式、多分享，群策群力“从下而上”改造结合。

此次《意见》对地方、各主体的参与方式上提供了更多可能性。例如，因改造利用公共空间新建、改建各类设施，从而涉及影响日照间距、占用绿化空间的，可在广泛征求居民意见基础上一事一议予以解决。