陈龙 刘杰/文  加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是我国根据国内外环境变化作出的一项重大决策。推动创新，提升全球竞争力，对于推动“双循环”发展格局的形成具有重要意义。个人所得税制度是影响创新、全球竞争力的重要因素。当前，加快形成“双循环”新发展格局，提升全球竞争力，应继续深化个人所得税改革。

一、个人所得税制度是影响创新、全球竞争力和“双循环”新发展格局的重要因素

创新是我国形成“双循环”发展格局、提升全球竞争力的重要保障。习近平总书记多次强调要“培育新形势下我国参与国际合作和竞争新优势”，并在中央全面深化改革委员会第十五次会议上指出，“加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是根据我国发展阶段、环境、条件变化作出的战略决策，是事关全局的系统性深层次变革。”构建“双循环”新发展格局，必须依靠创新驱动，以创新催生新动能，打通我国产业链和供应链的堵点，加快关键核心技术攻关，提升产业链和供应链的现代化水平，推动高质量发展。创新驱动离不开人才驱动，人才是创新的第一资源，没有人才优势，就不可能有创新优势。“没有强大的人才队伍作后盾，创新就是无源之水、无本之木”。

个人所得税作为政府调节收入分配的主要工具，直接作用于个人，不仅影响居民消费，进而影响国内消费需求，而且对人才的吸引和人力资本的形成、全球人才竞争力均有重要影响，进而成为影响创新发展的重要因素。一方面，个人所得税影响个人的税负水平，进而影响国际人才流向的关键。国际人才具有稀缺性和较强的流动性，根据“用脚投票”理论，人才会流向更能满足自身需求的区域。较高的个人所得税税负，会降低税制竞争的优势，减少对人才的吸引力。另一方面，个人所得税影响居民的可支配收入，进而影响居民的对教育和医疗的投入，个人所得税税负水平越高，越不利于人才的培育和人力资本的形成。

综上可知，个人所得税影响个人税负水平，对人才的引入和培育产生影响。人才是创新活动的最终主体，对国家创新能力的提升具有决定性作用。个人所得税税负水平越高，越不利于形成创新的税制环境，也不利于全球竞争力的提升。

二、我国个人所得税制度仍存在不利于创新的诸多因素

2018年的个人所得税改革是自个人所得税开征以来力度最大、影响最深的一次改革，初步建成了综合与分类相结合的所得税制度，促进了税收效率与公平的提高。同时将工资薪金所得、劳务报酬、稿酬所得和特许权使用费所得合并为综合所得，提高了综合所得基本减除费用标准，增加了专项附加扣除，降低了中等收入人群的税收负担。尽管本次改革使个人所得税更加适应了我国经济社会发展的需要，但是个人所得税制度仍然存在不合理的地方，在一定程度上制约着我国创新的发展。我国要加快形成“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进”的新发展格局，提升全球竞争力，必须继续深化个人所得税改革。

在我国，个人所得税几乎演变为综合所得税，综合所得的税收收入在全部个人所得税收入中的占比大概在70%左右，可以说，综合所得的税负决定着个人所得税的税负。同时税率结构是税收的核心要素，是决定税负水平的关键。因此，对于综合所得税率结构的设计，成为影响个人所得税税负的决定因素，进而也影响创新的发展。当前，我国个人综合所得税税率结构存在一些不利于创新发展的因素。

首先，最高边际税率过高，不利于留住、吸引本土和全球的优秀人才、实施创新驱动，不利于提升全球竞争力。欧洲一些国家即是例证，其人才外流和全球竞争力的下降，与个人所得税边际税率过高有很大关联。我国个人所得税综合所得的45%的最高边际税率不仅高于主要竞争对手美国，高于俄罗斯、印度、巴西等金砖国家和周边国家，也高于大部分OECD国家。45%的最高边际税率，让国外一些高端人才对来华就业创业望而却步。在当前全球科技竞争竞争加剧，尤其是中美科技竞争日趋激烈下，必须尽快解决最高边际税率过高问题，消除税制对创新的抑制因素。

其次，劳务报酬、稿酬和特许权使用费适用七级超额累进税率，增加了多收入来源者的税负，不利于鼓励创新。国家发展创新很大程度上依靠知识分子、学者、行业专家、技术人才等创新创造者，而他们创新活动所获得收入的形式主要是劳务报酬、稿酬和特许权使用费。新个税把此三项所得并入综合所得，适用于最高边际税率为45%的七级超额累进税率，这就意味着劳务报酬所得适用的最高边际税率从40%提高到45%；稿酬和特许权使用费所得适用的最高边际税率从 20%提高到45%，无疑加重了创新创造者的税收负担，不利于鼓励创新。

此外，税率级次过多，征纳税成本较高，对人才的吸引力降低。从国际上看，除美国、希腊、墨西哥、瑞士等几个国家之外，多数国家的税率级次在六级以下，俄罗斯更是采取单一税率。而我国采用七级超额累进税率，税率级次过多，不仅使纳税工作复杂化，增加了纳税成本，与税收效率原则相悖，而且增强了纳税人逃避税的动机越强。

三、以调整税率结构为重心，深化个人所得税改革

从全球来看，各国为了吸引国际资本和优秀人才，纷纷对个税进行改革。尽管改革的目的、内容和政策上存在差异，但是几乎都呈现了一个趋势，就是降低最高边际税率，减并级次。为加大对人才的吸引和培育力度，形成有利于创新的税制环境，加快构建“双循环”新发展格局，提升我国的全球竞争力，我国亟需以调整税率结构为重心，深化个人所得税改革。

调整税率结构，需要简并个人所得税税率级次。税率级次过少，不能体现量能课税的原则，有失公平；税率级次过多，计税繁琐，不能体现税收行政效率的原则，有失效率；而且，税率级次的设计应该尽可能做到税不虚设。考虑到四级税率的设计在国际中处于中间水平，我国个人所得税税率级次可以考虑从七级缩减到四级。四级税率级次，各级适用人数增多，体现量能课税原则，同时简化税制，有助于体现税收行政效率的原则。

调整税率结构，需要调整个人所得税边际税率。个人综合所得税边际税率过低，不能体现其调节收入分配的职能；边际税率过高，容易增强纳税者的避税动机，不能体现税收的经济效率原则。所以，个人综合所得边际税率尤其是最高边际税率的设计应该尽可能体现其调节作用，同时税率高低设计应合理，避免额外负担的产生。在现行税制中，后三级税率中大多数人适用30%的税率，若设置税率高于30%，则会增加这部分人的税负。若设置税率过低，不能体现累进税率的累进性，也不利于对高收入人群进行调节。此外，30%的税率与企业所得税25%的税率差距不大，经济主体以转换组织形式的手段进行避税的动机不大，并且30%的最高边际税率在国际上处于中间水平。因此，建议降低最高边际税率到30%。同时，调整其他边际税率，可以考虑取消25%一档的税率，从而形成3%、10%、20%和30%的四级超额累进税率。

(作者供职于中国财政科学研究院)