上海市政协委员陆铭提案:过去10年上海人口重回中心城区,疏散可能加剧拥堵

丁文婷2021-01-25 23:07

经济观察网 记者 丁文婷 1月23日,上海市政协十三届四次会议开幕,上海市政协委员、上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭在提案中提出,在不影响历史街区风貌的情况下,增加中心城区住房供应,让就业在中心城区的人口可以减少职住分离,同时,陆铭建议增加建设用地供应,特别是轨道交通沿线的建设用地供应,加强低效利用的工业和商服用地向住宅用地灵活转换,在中心城区建设更多商品房和公租房,适度放松容积率管制,在保障安全的前提下,提高对各种低成本居住形态的包容度。此外,加强对空置住房的统计,可考虑率先出台政策,对长期空置(未居住也未出租)的住房征收空置税。

从陆铭掌握的手机信令数据来看,在过去10年,上海市人口有从之前的疏散又重新回到中心城区的现象。上海新增生产性服务业岗位大量集聚在中心城区早在2008年经济普查中就已经呈现出来,因此,上海出现人口重回中心城区的现象,而且是晚于发达国家大城市20-30年,并不意外。

保障中心城区的住房供应无疑会增加中心城区的人口密度,与通常被认为的“疏”才能治堵相悖,但在陆铭看来,疏散中心城区的人口反而可能造成拥堵的加剧。

陆铭解释:假定城市内部人和人之间的互动频率维持在一个既定的数量上,将人口从中心城区疏解到郊区,将使得人口密度总体下降,人和人之间进行互动的距离上升。在给定互动频率的情况下,互动距离的上升就意味着通勤距离、时间和资源消耗是上升的。如果再给定道路和基础设施的资源总量,那么结果就是拥堵增加。

而增加人口密度反而可能缓解城市的拥堵问题,缩短人们的通勤时间。首先,人口密度高的时候,市民到周边的生活服务的距离会比较短,更容易建成15分钟生活圈,也可以使居民到工作地点更近,出行的需求相应下降。其次,人口密度高,人们会提高公共交通利用率。公共服务的提供本身是有规模经济效应的,高人口密度使得公共交通能够被有效地提供和利用。

陆铭认为,行政力量疏解人口不仅不能缓解交通拥堵,还可能造成经济增长和生活质量的下降。如果假定人们互动的频率给定,通勤的距离和成本上升,就是生活质量的下降。而考虑到通勤的距离和成本上升,城市的居民就会减少互动的频率,这意味着给居民的就业和服务消费施加了一个约束,经济增长和生活质量必定受到损失。即使这时拥堵是减少了,但却看不到这是以经济增长和生活质量的损失为代价的,可能导致中心城区活力下降。

而且,如果用行政手段使得人口一时疏解出去,相应的,市中心租金会下降。而租金下降则进一步引致人口进入,使得疏解人口的政策失效。如果给定市中心建筑存量,相应提高商业地产比例来达到疏解居住人口的目的,则有可能使得商业地产出现过剩的状况。

基于此,陆铭还在提案中提出,应该通过构建15分钟生活圈,增强中心城区活力。在中心城区增加沿街商业和综合服务业。同时,结合旧城改造,特别是交通便利的区位,增加商住混合的城市空间,同步实现宜居和宜业。打造更多青年人社区,并让青年公寓租住者可以在办理居住证和享受公共服务等方面有更好待遇。

在优化上海产业和人口的空间布局方面,陆铭建议,可借着上海郊区新城发展中集聚产业的同时,把提供本地产业发展所需的住房建设作为重点目标。在新城建设中要加强学校等公共服务的提供,以满足新增人口的需求,避免郊区从业人员不愿居住在郊区的现象。

除了提倡人口“重回”中心城区,陆铭还认为,人口应该向大城市集中。在1月23日下午举行的上海市政协十三届四次会议委员与市民网上交流会上,陆铭表示,在长三角一体化进程中,人口、土地等要素自由流动的制约仍亟待突破。人才向大城市的集中不应受到制度性的障碍。上海应该通过人才落户政策的改革来顺应这一趋势。

陆铭透露,上海在“十四五”期间也会响应国家号召作出相应的改革。积分落户制度有望得到改革,未来积分落户的标准有望主要以社保缴纳年限和实际居住年限为主。同时,居民获得上海市居住证之后,在很大程度上就能够享受均等化的公共服务。

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