经济观察网 记者 李华清 全国第一经济大省正憋着一股劲将省内两个远离省会的地级市打造成省域副中心城市，并试图以此促进省内各区域协调发展。

1月24日，广东省省长马兴瑞在做2021年广东省政府工作报告时提到，2021年广东省政府要“支持汕头、湛江加快建设省域副中心城市。建立广州与湛江、深圳与汕头深度协作机制，加快打造现代化沿海经济带东西两翼重要发展极。”这已经是连续两年，广东省政府在政府工作报告中将支持汕头、湛江建设省域副中心城市列为年度重点工作。

广州与湛江、深圳与汕头的合作也在近期有了新进展。1月26日，湛江与广州两地市政府签署战略合作框架协议，深圳与汕头市政府的深度协作框架协议签署得更早些，1月8日签署完成。广州与深圳是广东省内当之无愧的“双核”城市，广州和湛江、深圳和汕头“拉红线”，旨在加速形成“双核+双副中心”发展动力机制。

而广东省政府还在蓄力中。1月27日，经济观察网记者从广东省政府处了解到，省委全会明确要求研究制定汕头、湛江加快建设省域副中心城市的政策举措，目前省委省政府关于支持汕头和湛江建设省域副中心城市的政策文件正在报批中，后续会向社会公开。

意在促进区域协调发展的手段不少，广东省政府为何选择打造省域副中心城市？又为何选择汕头跟湛江成为省域副中心城市？这两个城市是否能担负起重任？

双省域副中心城市

省域副中心的说法，由湖北社科院的学者在2001年提出，指的是一省之内，距离省会城市较远，但综合实力较周边地区强，能带动周边地区发展的城市。

除开广东省，还有其他省份在探索建设省域副中心城市，典型的有湖北省将宜昌、襄阳确定为省域副中心城市，湖南省将衡阳、岳阳确定为省域副中心城市。

在广东省，省政府文件首次明确汕头、湛江的省域副中心城市地位的文件，可以追溯到2017年12月发布的《广东省沿海经济带综合发展规划（2017-2030年）》，该规划指出，珠三角和粤东粤西两翼发展不协调问题仍较突出，一体化发展格局尚未形成，要支持粤东粤西地区加速崛起，形成新的增长极，充分发挥汕头、湛江作为省域副中心城市的带头作用。

不少汕头、湛江市民将自己的家乡被定位为省域副中心城市看成意外之喜。在广东省社科院改革开放与现代化研究所所长邓智平看来，省域副中心城市的地位层次可以排在省会与地级市之间。而即使到了2020年，湛江的GDP为3100.22亿元，汕头的GDP为2730.58亿元，3000亿元左右的GDP规模，在GDP总量已经领跑全国32年的广东省，实属普通。2019年，汕头、湛江两地的人均GDP均在4万元规模，而国内人均GDP已经突破7万元。

区域发展不协调的问题，困扰着广东省历届政府领导班子。在地图上看，广东省的轮廓像一个鸡腿，呈东西走向，按地理位置划分，可以分为珠三角地区和粤西、粤东、粤北地区，粤北多为山区。2010年，时任广东省省委书记的汪洋在调研河源市时曾说，全国最富的地区在广东，全国最穷的地区也在广东，是广东之耻，也是先富地区之耻，一定要打好缩小贫富差距的硬仗。

多年来广东省一直试图促进省内各区域的协调发展，例如2013年前后大力实施粤东西北振兴发展战略，2008年前后大力实施双转移战略。所谓双转移，指的是“产业转移”和“劳动力转移”，珠三角劳动密集型产业向东西两翼和山区转移，而东西两翼和山区的劳动力一方面向当地的第二、第三产业转移，另一方面，高素质劳动人口向珠三角转移。

目前来看，缩小贫富差距的硬仗还未取得胜利。广东省的统计年鉴数据显示，2019年，珠三角生产总值将近8.7万亿元，东翼生产总值将近7000亿元、西翼约为7600亿元、山区约为6200亿元。

邓智平向经济观察网记者指出，省域副中心城市的确立，折射出广东省政府领导班子对于区域发展战略想法的改变：“按照国家提出的主体功能区要求，改变了原来简单按照地理位置划分区域的思维，转变依靠珠三角产业转移或者产业溢出来带动粤东西北梯度发展的固有思路，实施以主体功能区为引领的区域发展新战略，根据每个区域的基础条件、资源禀赋、发展潜力来确定每个区域的基本功能。”

2011年，国务院印发《全国主体功能区规划》，要求推进形成主体功能区，要根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，确定不同区域的主体功能，并据此明确开发方向，完善开发政策，控制开发强度，规范开发秩序，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局。

广东省目前规划的区域发展格局可以总结为“一核一带一区”，“一核”指的是珠三角地区，是引领全省发展的核心区和主引擎，该区域包括广州、深圳、珠海、佛山、惠州、东莞、中山、江门、肇庆9市；“一带”即沿海经济带，是新时代全省发展的主战场，该区域包括珠三角沿海7市和东西两翼地区7市，东翼以汕头市为中心，包括汕头、汕尾、揭阳、潮州4市，西翼以湛江市为中心，包括湛江、茂名、阳江3市；“一区”指的是北部生态发展区，是全省重要的生态屏障，该区域包括韶关、梅州、清远、河源、云浮5市，重点以保护和修复生态环境、提供生态产品为首要任务，严格控制开发强度，大力强化生态保护和建设，构建和巩固北部生态屏障。

2019年7月，广东省政府印发《关于构建“一核一带一区”区域发展新格局 促进全省区域协调发展的意见》。1月27日，广东省政府方面在回复经济观察网的采访时介绍：“推动汕头、湛江加快建设省域副中心城市，是我省贯彻落实习近平总书记视察广东重要讲话和重要指示批示精神的重要举措，也是加快构建‘一核一带一区’区域发展格局的重要抓手。”

后续发展展望

省域副中心城市的确立，让汕头、湛江这两个城市，从原本显得边缘的城市，摇身一变成为自己所在区域的龙头老大，这是汕头、湛江的新发展机遇，也是汕头、湛江面临的新发展考验。

省域副中心城市的建设正在如火如荼开展中。1月26日，中铁工程设计咨询集团有限公司官网公示粤东城际铁路汕头至潮汕机场段项目社会稳定风险分析，该铁路项目自汕头站南端引出，全线44公里，设8座车站，其中6座车站设在汕头。2020年1月，粤东最大的高铁站——汕头站枢纽一体化工程项目开工，汕头站将成为高速铁路、普速铁路、城际铁路以及城市轨道、公路客运、城市公交等多种交通方式于一体的综合交通枢纽。而如果时间倒退回到2018年，汕头站还称不上是高铁站，外地学生如果选择高铁抵达位于汕头金平区的汕大，最近的下车站点为位于潮州市内的潮汕站。

据汕头日报报道，1月26日闭幕的省十三届人大四次会议定下来，2021年有超过50个汕头相关的重点项目列入当年省重点建设项目计划，覆盖基础设施项目、产业工程项目和民生项目。

1月初，国家民航局正式批准湛江迁建机场命名为“湛江吴川机场”。目前的湛江机场位于湛江霞山区，最早由法国殖民政府在1936年修建。早在2009年的粤西工作会议上，就有提议称，应该将湛江机场迁建到湛江、茂名两市之间，增大湛江机场的辐射能力，2019年9月，湛江机场迁建工程可研报告获批，2019年10月，湛江机场迁建工程项目动工建设。

同在1月初，宝钢湛江钢铁三高炉系统项目全天候码头正式投入试生产运行。宝钢称得上是广东省政府为湛江牵线迁入的一个大项目。中科炼化是省政府为湛江引进的另一大项目，确定落地湛江东海岛的时间可以追溯到2009年，2019年底，中科合资广东炼化一体化项目在湛江东海岛举行工程交接仪式，2020年6月投产。

在华南城市研究会副会长孙不熟看来，生产要素流动背后的主要推动力量还是市场力量，广东省支持湛江、汕头建设省域副中心城市建设，最大的发挥空间在基础设施投资和产业合作方面。

广东省在2019年印发的《关于构建“一核一带一区”区域发展新格局 促进全省区域协调发展的意见》提到对汕头、湛江的一些发展规划，例如赋予汕头、湛江部分省级管理权限；支持汕头开展营商环境综合改革试点，充分发挥汕头华侨经济文化合作试验区、汕潮揭临港空铁经济合作区、揭阳滨海新区、潮州港经济开发区等重要平台作用，大力推进汕潮揭同城化发展；充分发挥湛江作为北部湾地区中心城市作用，大力推进湛江、茂名、阳江都市区建设，主动对接国家支持海南建设自由贸易港战略，积极参与国家南海开发，拓展大西南和东盟发展腹地；加大省对重大产业布局的统筹力度，推动重大产业、战略性新兴产业布局到东西两翼沿海地区，培育壮大粤东生物医药、石化等产业集群，支持湛江巴斯夫新型一体化石化基地建设，打造粤西区域重化产业集群。

邓智平则指出，省政府除开可以在基础设施和产业落地方面给予汕头、湛江支持外，在人才引进、政府转移支付、用地用海指标等方面也可以对两地有所倾斜，例如广东实施过的“扬帆计划”，就是为粤东西北地区引进高层次人才。

在汕头和湛江的发展史上，两市都曾有过辉煌。两市均是港口城市，汕头的开埠时间可以追溯到19世纪60年代，1980年成为首批经济特区之一；湛江在19世纪90年代被法国租借时，就有称号“广州湾”，1984年成为首批沿海开放城市之一，1960年，邓小平视察湛江时，给湛江打了一个品牌叫“北有青岛，南有湛江”，但在中国40余年的改革开放历程中，对比广东省内一些城市发生的翻天覆地变化，汕头和湛江显得落寞。在省域副中心城市建设行动中，它们能如期成长吗？

邓智平认为，汕头和湛江在改革开放历程中发展速度滞后的一个很大客观原因是，政策扭转了它们原本的地理位置优势，让它们原有的优势变成劣势。改革开放后，广东省大力发展外向型经济，香港成为国际资本和国际产业进入中国内地的中转站，毗邻香港的深圳率先发展，靠近广深的其它珠三角城市得以被辐射带动，汕头和湛江离得远，成了“圈外人”。

“主观原因，肯定也是有的，但很难判断影响有多大。”邓智平到现在还记得湛江在1998年被揭露的特大走私案。该走私案在当时是新中国成立以来走私数额最大，涉及党政机关、执法部门人员最多的经济犯罪案件，大肆走私汽车、成品油、钢材等货物，案发之后，惊动了国务院，最终是由中纪委牵头，会同最高人民检察院、公安部、国家审计署、海关总署和广东省委、省纪委出手查处。

而潮汕人宗族意识比较强，这个特征犹如双刃剑，表现为好的一面是团结，表现为不好的一面是排外，汕头难以达到从小渔村发展起来的深圳对外地人的包容度。

此外，邓智平认为，湛江在早期，没有充分发挥出沿海开放城市的政策作用，在别的城市将发展重点放在工业领域的三来一补（来料加工、来样加工、来件装配、补偿贸易）时，湛江将重点放在农业领域的两水一牧（水果、水产品、畜牧业）。

但时代已经改变，中国开放的大门越开越大，香港对内地城市的经济影响力降低，汕头和湛江的营商环境、发展眼光也发生了转变。

“（我）对汕头、湛江建设省域副中心城市的信心值应该说很高，对于广东来说，缩小珠三角与粤东西的贫富差距是只许成功不许失败。”邓智平说。