陈明/文 近日发布的2021年中央一号文件提出加快县域内城乡融合发展，明确了城乡融合发展的空间载体，有利于城乡融合的政策体系落实落地。

推进城乡融合，首先要优化城乡空间布局，促进大中小城市和小城镇协调发展。具体到县域范围内，要形成小城市、小城镇、专业农庄梯次衔接的空间布局形态。目前，大量脱离了农业生产的人口分散在不大不小的村庄中，不利于公共服务供给和治理效率提升。文件提出，有条件的地区要按照小城市标准建设县城，这是一个务实的举措。

未来，需要顺应城乡专业分工的趋势调整人口布局，引导脱离农业的人口和教育、医疗等基础性公共服务逐步向小城市集中，使小城市成为县域的农村公共服务中心。此外，从国际通行经验来看，处于城乡之际的乡镇在乡村发展中具有重要的带动作用。乡镇不但能够为乡村居民提供教育、医疗、购物等基本公共服务，还能够为他们提供非农就业机会和创新活力。因此，应加强中心镇区建设，突出加强中心镇区的专业化市场分工的节点作用，带动整个镇域乡村进入现代分工体系。

2019年以来，中央一直强调构建“县乡联动、功能集成、反应灵敏、扁平高效”乡村治理综合指挥体系。这次一号文件又重申了这一要求，强调要强化县城综合服务能力，把乡镇建设成为服务农民的区域中心，实现县乡村功能衔接互补。

按照县镇能力强弱的相对性关系，我们可以将全国县镇的关系分为四种情形：一是县镇双强型，主要出现在东南沿海发达地区，比如广东、苏南等地；二是强县弱镇型，多出现在北方沿海发达地区，如山东、苏北；三是弱县强镇型，多出现在较发达地区的特殊区域，全国200多个特大镇有不少处于这结构当中；四是县镇双弱型，中西部欠发达地区多半属于这种情况，如西北、东北地区。这意味着，当前各地县镇能力的不平衡性突出，落实这一要求，要依据不同的县镇能力结构分类施策。

第一类和第三类地区，乡镇通常可以不靠县城独立运转，这时应根据财力和人力水平适度强化乡镇建设，有条件的乡镇也可以往小城市方向发展。此前，浙江通过开展县乡权责重构改革，探索乡镇（街道）“大部制”运行机制，在建立城乡社会治理一体化方面积累了先进经验。

第二类地区，乡镇自身不具备独立的带动和服务能力，这种情况下宜由县城发挥统筹协调、统一服务功能，必要时可将若干乡镇合并为一个片区统一管理，以提升行政效率和公共服务效率。

第四类地区的大部分县乡村都可能会走向衰落，宜将资源上收到地级市或者某一个县城进行统筹协调，调整区域内部的区划格局，以最大限度减少资源耗散。

乡村全面振兴离不开产业支撑，推进城乡融合发展首先要对乡村产业发展规律具有正确认识。过去，很多地方对产业兴旺理解片面，热衷打造全域旅游、热衷发展有机农业、热衷搞各种产业园、热衷发展村级产业等等。实际上，产业兴旺是一个大尺度概念，是就乡村产业全局而言的，并不是要求每个村都要上马特色产业，村村点火、户户冒烟只是热闹，成就不了繁荣。文件要求壮大县域经济，承接适宜产业转移，培育支柱产业。有条件的县，当然可以引进适宜的二三产业甚至高新技术产业。但对绝大部分农业县而言，还是要踏踏实实围绕着提升农业的质量效益竞争力做文章，核心是构建“家庭农场+社会化服务+大型合作社”的农业经营体系，更大程度获取农业产业链的超额回报。

推进乡村振兴，关键在人。从前几年人口迁移规律看，县城等小城镇是农业转移人口市民化的第一站，处于城市化的前沿地带。文件要求，推动在县域就业的农民工就地市民化，增加适应进城农民刚性需求的住房供给，无疑是顺应了这一人口布局的实际。落实这一要求，必须疏通制约农民工市民化的政策堵点：一是尽快落实按经常居住地登记户口制度，引导农民工在中小城市落户；二是多措并举降低房价，探索通过“先租后售”、政府/企业贴息、农民自建房同等入市、房屋开发合作社等方式解决新市民住房问题，破解制约人口流动的刚性约束。

（作者系中国社会科学院政治学研究所副研究员）