经济观察报 记者 田进 早上六点半，顾不上啼哭的1岁多儿子，吴峰快速穿上美团制服，提着充满电的电动车电瓶出门。他需先将大女儿送往小学，紧接着赶往美团站点报道。7点一到，点击美团APP上线按钮，吴峰极速狂奔的一天便正式开始。

速度是决定他收入的多少，因而吴峰对自己的订单数要求以小时计算。总体来说，若中午高峰期的订单数比较少，他会选择晚高峰多接单甚至延长送外卖时间。在这种模式下，他可以提升接单量。以3月为例，他总共完成1419单，平均配送时长19.2分钟，准时率100%，收入6120元，每一单收入不到5块。而作为对比的是，过去三年的外卖生涯中，他的骑行路程足以绕地球赤道两圈。

尽管如此，但在这个只有36万人的城市，吴峰平均每月5000多元的工资已是“中上层”收入。除了送外卖，他的周围朋友基本只有两种选择——背井离乡前往东南沿海工厂或在当地工地上做零工。相比之下，吴峰的这份工作显然更具有可持续性。“我们每个月一般只有两天休息，其余时间请假需要有生病或住院证明。其实，能多跑我还是尽量跑，就想着多挣点。”他说。

在吴锋所在的外卖站点，去年的“单王”累计完成26000多单，每天从早上七点跑到晚上12点。“一个月能挣一万多元，他确实能吃得苦。”吴峰谈及此，言语中透露着的满是羡慕。吴峰明白其中的潜伏着的危险性。他遇见过的骑手摔伤或碰撞事故吴峰见过不下十次，而因为安全保障只有3元/天的商业保险，其中一些甚至面临窘境。

只是，在一场几乎是用速度换收入的竞赛中，他也只能在心里告诫自己在刮风下雨时尽量不那么赶。但对于家人来说，这种担心已经与日剧增。吴峰的妻子甚至曾劝他换一份工作，只有小学学历的他别无选择，为了维持这相对而言的“高收入”也只有继续坚持。

而当吴峰完成第一单后，在远隔2000公里的北京，杜洁和这座城市的近十万家政人员开始醒来。5年前，43岁的杜洁跟随同乡从山东淄博来到北京做清扫家政工。现在，她所在村子只要能干活的基本都在外地寻找生计。在北京的五年时间里，她很少与人交流，讲话时也带着浓重的家乡口音。但即便现在两个孩子已经开始工作，她仍准备一直在北京干下去。

“我这个年纪，也没啥学问，其他岗位也不要我们。以前想着能把孩子养大就行，没想到，现在不光要考虑养大和教育的问题，还得给孩子攒房子车子的钱。”杜洁说起工作，像开闸的龙头一样。在杜洁家乡，结婚的习俗在改变和升级，新三件变成了动产（汽车）和不动产（城市住房）的新组合，这给了杜洁新的压力。“现在就想着在北京多奋斗几年。我们除外打工的，都没有养老保险。”在杜洁看来，尽管养老的话题还比较远，但最终“要靠自己”是确定的。

像吴峰、杜洁这样的快递小哥、外卖小哥、月嫂等新城市务工人员，现在被称之为“灵活就业人员”，按照官方定义，这一群体在中国约有2亿人。然而，这一庞大的群体，却游离在社会保障体系之外，成为城市的“浮萍”。

“当前最急迫的是工伤保险的问题，而工伤保险对劳动者的保障程度恰恰是最高的——遭受工伤的都是劳动者，几乎每个劳动者都是家庭的经济支柱。”中国人民大学劳动人事学院副教授乔庆梅对经济观察报记者表示，目前我国基本医疗保险已经覆盖了95%以上的人口、基本养老保险参保人数也达到了将近9.7亿人，这意味着大部分灵活就业人员在这两方面已经有了一定水平的保障。但灵活就业人员并没有在劳动中受到保障，这很可能成为其家庭因此陷入困境的原因。

“当劳动者遭受工伤之后，工伤保险的伤亡补助金、医疗补助金、就业补助金、赡养抚养人津贴等待遇，对于维系其家庭的基本生活至关重要。”乔庆梅。而在前程无忧首席人力资源专家冯丽娟看来，对平台制定约束管理也已到了十分紧迫的时候。随着当下各种各样互联网平台的涌现和快速发展，如果不在这个时段上做好规范跟卡位，当平台发展到一定规模，政策层在监管规范上就会很被动。

在争议之下，政策层其实已经在行动。一位多次参与社保制度设计的专家对经济观察报表示：“我们正在参与相关的制度设计，现在不方便对外透露太多，但上面对此还是非常的重视。”在过去几年里，冯丽娟和政府部门进行过多次合作交流。她发现，以前讨论的主题更多是灵活用工是如何的势不可挡，但今年政府部门都在想着怎么有效管理、有效保障，如何将灵活用工控制在合理的范围而不让它失控。

5月12日，国务院常务会议对灵活就业提出了最新保障措施。在工伤保险方面，会议提出开展平台灵活就业人员职业伤害保障试点，合理界定平台企业责任，探索用工企业购买商业保险、保险公司适当让利、政府加大支持的机制。在社保方面，会议还提出研究制定灵活就业人员参加城乡居民基本养老保险的兜底措施。推动放开灵活就业人员在就业地参加社保的户籍限制。

无法依附的平台

直到现在，吴峰仍不知道自己其实并不算作美团的一员。但在5月10日，美团代表与北京市人社局副处长王林的对话让美团骑手的真正“归属”浮出水面。

美团公司代表表示，目前美团平台上的注册外卖员中470万人都不是美团的员工，而是属于外包的关系。只能给交3元/天的商业险，钱从外卖员的佣金里扣，骑手发生问题后由商业保险来承担，商业险包含保额60万的身故伤残险，还有5万元的医疗费用。

按照现有法律，劳动合同或劳务派遣适用于《劳动合同法》，这意味着必须缴纳员工的社保（包括工伤保险）。而美团采用的劳务外包则适用《合同法》，即美团不直接管理外卖员，只需支付给合作的外包公司服务费，由外包企业为外卖员支付工资和社保。但在实际操作中，多数外包公司并不为外卖员缴纳社保。

2020年11月，中国社科院新闻与传播研究所助理研究员孙萍及其团队在北京进行的一项调查显示，受访外卖骑手六成以上没有社保。有社保的骑手多为兼职，是原单位缴纳的社保或骑手自行缴纳。目前外卖骑手大多与第三方机构签订合作协议，而非劳动合同。

4月13日，当记者在北京注册成为一名美团众包骑手时，网约配送员协议上标明记者是与上海蓝圣人力资源管理江苏有限公司签订的协议。启信宝信息显示，该公司注册地在江苏盐城市，从4月12日-5月12日，因机动车交通事故责任纠纷被起诉9次。

乔庆梅对经济观察报表示：“在世界各国，工伤保险一直处于优先发展地位。但我国的劳动安全与健康保障政策仍不够完善。2004年颁布的《工伤保险条例》要求参保者需要有稳定的劳动关系，而业务外包模式刚好规避了外卖员和平台之间的劳动关系，这也让平台经济中的劳动者工伤保险缴费责任不够明确。但我们不能说双方没有固定的劳动关系就不保障，平台和外包公司都从外卖员的劳动中获取了利益，应当为他们的保障承担责任。”

只是对于平台而言，如果直接承担工伤保险缴纳将意味着更多的成本与责任。乔庆梅给记者算了一笔账，如果按行业平均收入大致6000元/月计，每个外卖小哥每月接单将近一千单，平台每单抽取管理费一块钱，那么，平台从每位快递小哥身上抽取的管理费用将近1000块钱/月；如果外卖员工伤保险以基准费率1%的标准缴纳（自2018年降费后实践中实际平均费率达不到这个水平），则每人每月的工伤保险费为60元。

优步曾因类似的争议败走多个海外市场。冯丽娟介绍，优步在海外市场发展过程中，一方面面临优步司机抗议公司不给他们缴纳保险，自己得不到保障；另一方面，还面临着出租车正式雇佣司机抗议用工方式的不公平竞争，认为对正式雇佣的市场秩序有着很大的破坏性。

值得警惕的一个现象是，现在很多科技公司蠢蠢欲动的想使用灵活就业员工。而其中原因也不难理解——对于企业而言，选择灵活用工相比正式雇佣能减少约40%的社保成本支出，为什么不做？同时，业务转型时可以直接裁掉相关人员并且不需要承担正式雇佣相应的责任。

回过头来看，让劳动者个人或外包公司单独承担工伤保险缴纳的责任也不现实。孙萍表示：“让劳动者自己去缴纳，他们意愿不足也负担不起。灵活就业人员更多处在社会就业相对弱势的地位，当经济来源不足时，他们不可能考虑长远更多只会顾眼前利益。对于一线城市的外卖员更是如此，目前社保不能跨地区缴纳，如果要领取工作地养老保险，那么至少需要在一线城市工作15年，但他们职位的流动性非常大，能做持续做十五年存在诸多不确定。”

在调研中，孙萍发现，平台还在增加平台劳动者的自我剥削。“我们调研过程中采访的很多外卖员就是自我剥削，他被困在系统里。算法让劳动者对金钱的渴望程度扩大到无限大，以至于让他忘记了所有的规则与自己的身体健康。”

对于外包公司而言，孙萍介绍，外包公司的大部分业务来自于互联网平台，对互联网平台的依赖性非常强。但劳务外包公司的客单价已经被压得非常的低，承包的单量没有足够利润来支撑给员工上保险，因此劳务外包公司基本上不会给员工缴纳社保。

据知情人士向经济观察报透露：“美团和饿了么在全国合作的中大型劳务外包公司有好几百家。”

牵一发动全身

从互联网平台发展时间线来看，从外卖配送、网约车、家政等服务型平台到拼多多、淘宝等电商平台，多是伴随着大量的消费需求而崛起，并且几乎已经渗透至每一项日常生活。

孙萍表示：“以出租车为例，过去大城市正式雇佣的出租车其实很难满足出行的需求，在巨大的需求下，滴滴平台开始逐步壮大。疫情影响下，更多中老年人也开始涌向互联网平台，这也进一步刺激互联网平台的扩张。”

在这样的背景下，平台倒下又将面临怎样的结果？一个案例是，家政平台管家帮最鼎盛时期曾在全国拥有六十余个子公司，八十多万在册家政服务人员。2020年，因资金链出现问题，注册资本超6000万、运营17年的管家帮轰然倒塌。

管家帮一位前管理人员对经济观察报表示：“2020年，因公司扩张步伐太快导致资金运营出现问题。其实，家政的需求一直都在，但行业多个公司都会存在一些大大小小的问题，只是管家帮的问题比较大。从2020年年中开始，不只是公司管理人员存在拖欠工资情况，很多雇主的预存款和家政阿姨的服务费都是一拖再拖，直到现在都没办法支付。”

启信宝信息显示，截至5月12日，管家帮董事长傅彦生已被限制高消费，司法涉诉共740条。

租房平台的暴雷何其相似。冯丽娟介绍，平台一个重要特点是上下游都不是它所拥有的，它只是连接方。当平台用户达到一定规模，只要任何一端或平台自身出现问题，整个链条都将面临冲击。比如租房平台如果出了事，房东将收不到款项，租房人也将损失租房款甚至面临被房东赶走。

在冯丽娟看来，众多互联网平台现在已经大到“大到不能倒”。“现在平台连接的业态已非常丰富，应用场景已经达到非常成熟的状态，这也导致对平台的管理幅度和难度更高，牵一发动全身。以外卖平台为例，一个平台涉及几百万劳动者和60%的餐饮企业，某种程度上很难去监管。如果要求平台承担缴纳外卖员的社保责任，企业用工成本瞬间快速上升，最终导致快递费、配送费等费用随之上涨；如果外卖平台一倒，餐饮企业、外卖员的就业更是将面临巨大的冲击”，冯丽娟表示。

在外卖骑手事故频发的2021年，受众对灵活就业的发展也开始有了更多的思考。冯丽娟表示：“此前很多人认为灵活用工非常好，认为是一种先进、高效的趋势。但今年以来，我们会发现灵活就业模式非常的脆弱，脆弱到如果有一两个员工发生重大疾病等突发问题，平台企业会背负巨大的社会舆论，监管层也会面临很大的压力。”

即便如此，灵活就业的发展似乎已是不可逆转。科锐国际CEO李跃章对经济观察报表示：“在欧美、日本等发达国家，灵活用工实际市场渗透率大概在2%~3%，相比他们中国市场有着巨大的发展空间。当下，政府也在逐步的引导鼓励灵活就业的发展，同时，在就业总量压力及结构性矛盾的叠加下，灵活就业成为吸纳就业的蓄水池。对于企业而言，灵活用工也成为保证组织灵活性、抵御不确定风险的一项关键举措。”

顶层设计呼之欲出

“时间线条拉长来看，中国社会发展到了大家开始反思技术突飞猛进带来种种社会问题的阶段。平台经济对现有社会关系和社会资源进行了重组。在这个过程中，出现了劳动压迫、隐私泄露、资本无序扩张等问题，这些问题的出现其实都是规则设定模糊所导致的，政策监管没有跟上市场疯狂的发展。”

分析争议背后的原因，孙萍如是表示。她说，现在多方协商的参与机制还没有建构起来，规则的制定方更多还是掌握在平台手中，而平台是通过技术性的算法来预设规则，这样就导致了滴滴司机、外卖小哥等被困在算法系统里的现象。

在规则制定上，政策层从未停止探索。4月1日，广东省人社厅出台的《关于单位从业的超过法定退休年龄劳动者等特定人员参加工伤保险的办法（试行）》（简称《办法》）正式实施。《办法》将网约车司机、外卖人员等8类特定人群纳入工伤保险参保范围，由所在从业单位（组织）自愿选择为其单项参加工伤保险、缴纳工伤保险费，参保人员按规定享受工伤保险待遇。

广东人社厅数据显示，试点系统上线后的第4个工作日，1600家左右的企业申报了参保，1.45万人申报参保成功。其中外卖、快递人员13人。

广东省人力资源和社会保障厅工伤保险处二级调研员张太海在公开采访时表示，网约车、外卖、快递劳务等新业态从业人员都在政策覆盖范围内。政策实施后，其实一些平台企业也跟人社部门有过沟通对接，表达了想给员工参保的意愿。但是作为平台企业，他们的从业人员非常多，比如一个大的外卖平台至少在广东省有超过十万的骑手，一方面需要研究评估参保政策，另一方面需要准备申报参保的资料，所以时间会比较长。通过对这类平台企业的重点宣讲，我们相信在接下来的时间，这类企业会有比较大参保人数的提升。

拉长时间看，此前已有多地进行了地方层面的试点。为了调研灵活就业人员的工伤保险试点实施情况，乔庆梅在2018、2019年走访了多地人社部门。她发现，很多地方的试点效果不如人意。“有的地方最早在2004、2006年等就制定了灵活就业人员参加工伤保险的办法，实践起来困难重重，并且保障效果不佳。地方政府由于缺乏相应的法规和政策依据，而无所适从，‘不是不想干，而是不知道怎么干’。2021年4月开始的广东试点方案整体上比较符合工伤保险的基本精神，但自愿参保原则下，参保率能否达到预期效果，尚有待于观察”，乔庆梅对经济观察报表示。

对于当前针对外卖家政人员普遍实行的每天缴纳几元的商业保险模式，从保障项目和保障水平来看，仍与工伤保险相差巨大。

乔庆梅介绍，根据伤残程度不同，劳动者受工伤后可以享受的保障待遇包括停工留薪待遇、工伤医疗、按月领取的伤残津贴（即伤残年金）、一次性伤残补助金、一次性医疗补助金、一次性就业补助金、护理费用、工亡补助金、丧葬补助金、赡养抚养人津贴，乃至工伤复发时的医疗、护理费用等等，既体现了对工伤劳动者收入损失的补偿，又体现了家庭经济支柱的劳动者受工伤后对其家庭的支持和保障。而商业保险，除了一次性赔付以外，上述各种补贴没有办法提供的。

比如2021年，工伤保险的一次性工亡补助金已达89万之多，而商业保险达不到这一水平。此外尚不谈丧葬补助金、抚养赡养人生活补贴等。在这样的背景下，工伤保险顶层设计的需求呼之欲出。

此前，“十四五”规划提出要健全多层次社会保障体系，放宽灵活就业人员参保条件，实现社会保险法定人群全覆盖。

冯丽娟表示，最后工伤保险缴纳责任划分一定要多方来谈——如果成本全部转嫁到平台端，某种程度上他们也很难做，上百万骑手的商业保险成本意味着企业将损失一部分利润；如果让劳动力来承担成本，他们主动意愿不强，过去既有的一些法律法规也限制了个人的缴纳；如果采用商业保险，对于保险公司面临能不能保的问题，它需要对灵活用工的保费和赔偿金额进行精算；对于政府平台而言，灵活就业的工作非常分散，计算也有风险。如果给他们上工伤保险，就会涉及到劳动工时计算等诸多现实问题。

5月12日召开的国务院常务会议对于多方责任进行了最新的界定——开展平台灵活就业人员职业伤害保障试点，合理界定平台企业责任，探索用工企业购买商业保险、保险公司适当让利、政府加大支持的机制。

乔庆梅建议：“《工伤保险条例》自2004年实施到现在，除了2010年做了较小的修订，至今没有进行大的调整。而平台经济近几年才发展起来，随着经济结构的调整，劳动者的就业方式和就业形式发生转变，法律法规应该随着社会的发展而进行不断的修订和完善，从而解决现实中存在的种种问题。”

现在，吴峰们仍在等待政策的出台与落地。