格物致知 | 《金融稳定法》拟议,谁应该加以注意

缪因知2022-04-22 21:25

缪因知/文  4月6日,中国人民银行公布了《金融稳定法》(草案征求意见稿)。这部新法的宗旨是健全金融风险防范、化解和处置机制,压实各方责任,完善处置措施,落实处置资源,从而维护金融稳定。

草案由中国人民银行发布,这表明我国的中央银行在此部法案草拟中的领头地位,也体现了通过人行牵头整合金融监管机构、金融机构,从而编织金融安全网的设想。

我国在1995年建立了金融分业经营、分业监管的格局,2003年银监会从人民银行独立,强化了这一格局。但近年来,诸多金融业态在银行、证券、保险三大主业之外生长,并出现了一些乱象,金融统合监管的趋势加强。2017年,国务院金融稳定发展委员会成立、人行成为牵头机构,2018年中国银监会和保监会合并,人行接管了起草银行业、保险业重要法律法规和审慎监管基本制度的职责。

此次《金融稳定法》的拟议,进一步在制度上确立了通过各部门的合力协作来防范、化解、处置金融风险的“三段论”。可以说,与之前诸多立足特定金融行业的法律法规不同,这是我国第一部真正的“金融法”,适用于各类由金融管理部门批准设立的正规金融机构。

之所以拟议《金融稳定法》,不是由于我国现在的金融业特别不稳定或有风险,而是由于一方面,我国的金融规模和生态已经到了可观的程度,防范、化解、处置风险需要有充分的预案,才能真正实现金融稳定的长效机制、减少潜在的破坏力。在促进发展的同时,需要强化对稳定的要求,而通过确立法制化框架,相关措施既产生了刚性,也具备了透明性。

另一方面,我国近年也已经出现了锦州银行、恒丰银行重组,网信证券破产重整、包商银行破产清算、安邦集团解散清算等现实风险处置事件。

《金融稳定法》事关大量主体,而不只限于金融机构。于内,金融机构的主要股东、实际控制人,于外,中央政府各部门和地方各级政府部门都有相应职责。人行在公告中已经指出意见稿凝聚了发展改革委、司法部、财政部、银保监会、证监会、外汇局等部门的看法。

事前风险防范:合规经营、不坑钱

在风险防范阶段,《金稳法》意见稿要求金融机构承担合规经营和报送信息的积极义务。金融机构的主要股东、实际控制人和地方政府承担不损害金融机构权益、不违规干预、不把金融机构当作“现金奶牛”的消极义务。

具体而言,金融机构的主要股东、实际控制人应当具有良好的资本实力、财务状况和诚信记录,符合法律、行政法规规定的审慎性条件等;股东一般应当以自有资金出资,不能借钱“充胖子”;不得虚假出资、循环注资、抽逃资本,不得违规占用金融机构资金;不得违规转移金融机构资产,不得滥用股东有限责任和实际控制权损害金融机构、其他股东、债权人以及其他利益主体的合法权益;不得通过分配股息红利损害或者变相损害债权人、其他利益主体的合法权益等。

大股东之上,诸多企业包括金融机构还可能会有非股东的实际控制人。实际控制人可以通过股权的间接控制或人事任免权来行使影响,但一来控制权关系必须透明,不得以股权代持、隐匿关联交易等方式掩盖;二来控制权必须依法行使。地方政府等间接控制人或“影子控制人”也不得违规干预金融机构的正常经营活动和人事任免等事项。

这方面的要求属于老生常谈,但实践中却很容易被突破,故有强调的价值。例如包商银行案中,控股的“明天系”大股东占款一千多亿元。

除了这些金融机构和大股东的关系调整要求外,机构内部的董事会治理自然也是应有之义。像同样陷入风险事件的锦州银行、恒丰银行就出现了董事高管等内部人控制的弊害。

与此同时,在防范阶段,监管机构需要坚持风险监测、信息共享。从上而下地说,意见稿要求:中国人民银行会同有关部门建立覆盖主要金融机构、金融市场、金融基础设施和金融活动的宏观审慎政策框架、治理机制和基本制度,运用宏观审慎政策工具,防范系统性金融风险;国务院金融管理部门、省级政府建立所监管行业、区域金融风险监测预警机制;存款保险基金管理机构、行业保障基金管理机构也依法参与监测行业金融风险。发现可能引发重大金融风险的事件、情形,应当及时采取控制措施并按照程序向国家金融稳定发展统筹协调机制报告。

为了实现防范目的,中国人民银行还将推动建设国家金融基础数据库,并向国家金融稳定发展统筹协调机制成员单位共享数据资料。金融机构应当按照规定真实、准确、完整地向国务院金融管理部门报送经营管理、财务状况、风险状况、统计数据等相关资料。

事中风险化解:减缓车速、补充燃料

《商业银行法》等规定了金融机构的风险控制指标,例如银行的资本充足率在8%以上。意见稿规定:如果发生监管指标异常波动等风险情形的,金融机构应当区别情形依法采取各类降低风险、减少支出、增加资金的稳定措施,包括:降低资产负债规模、暂停有关业务、清收盘活资产、补充资本、暂停分配红利、限制董事、监事、高级管理人员薪酬等措施主动化解风险,同时改进公司治理和内部控制,依法自行追究相关责任人员的责任。

发生监管指标异常波动等风险情形时,金融监管机构虽然可以试图采取上述措施“在家自愈”,但在国务院金融管理部门已经发现风险情形时,也不能静观其变,意见稿要求其“应当”提出风险警示,但其他措施“可以”酌情选择,包括约谈董事、监事、高级管理人员、主要股东、实际控制人,责令限期整改。

如果金融机构逾期未改正,或者监管指标恶化、危及自身或者金融市场稳健运行的,国务院金融管理部门可以区别情形按照职责分工采取下列涉及真金白银的升级“管控”措施:

限制高风险业务,停止批准开办新业务;限制分配红利,限制董事、监事、高级管理人员的薪酬和其他收入;限制资产转让、控制重大交易授信,责令出售部分资产、降低杠杆率;发生影响持续经营的事件、情形的,责令对资本等损失吸收工具实施减记或者转股;停止批准增设分支机构;责令按照恢复与处置计划等要求限期补充资本;责令调整负有责任的董事、监事、高级管理人员或者限制其权利;责令负有责任的股东转让股权或者限制其股东权利等。

当然,金融机构经验收达到整改要求的,国务院金融管理部门应当解除或者终止所采取的措施。

银行类金融机构受惠于存款保险,所以参照国际惯例,意见稿也授权“金主”存款保险基金管理机构在风险完全暴露前,就本着风险最小化的思路,依法实施早期纠正措施。投保机构未按照要求改进的,存款保险基金管理机构可以提高存款保险费率。

由于金融机构的特性,其出现风险时,具有一定的“传染性”,故而如果属于情况严重、可能影响区域稳定的金融风险的话,地方政府也应当区别情形在职责范围内采取措施主动化解。一是“增收”类措施,包括:支持金融机构清收处置资产和追赃挽损,依法打击逃废债务行为;协调组织金融机构以市场化方式盘活存量资产、引入社会资本和实施债务重组;二是“氛围”类措施,包括:维护区域信用环境和金融秩序,及时澄清误导信息和虚假信息等。

事后风险处置:能救就输血,难救便关张

风险处置是《金稳法》意见稿的重头戏,其篇幅长于前2项内容之和,较之相关金融行业立法的事前监管规则,事后处置是此部法案最有特色、最有实践性的内容。

所谓处置,指特定个体金融机构的风险已经难以化解,而需要被重组、接管、托管、撤销、更换董监高、转移业务或业务、减计股权债权、或者申请破产,实现被处置机构恢复正常经营或者平稳有序退出,即“做手术或安乐死”。

处置本身是一个负面事件的结果,所以相关主体都需要付出一定的成本,说到底就是要 “破财消灾”、输血支持。就算对金融机构放弃治疗,也做不到“完全躺平”,仍需要以一定的资金来安置善后公众利益。《金稳法》意见稿务实地提出了“排名有先后”的资金支持顺序,强调了先市场手段、后财政手段。

除了被处置金融机构的资本首当其冲外,大致救场顺序是:(1)主要股东和实际控制人的补充资本或救助资金;(2)以并购重组、商业接盘为目的的市场化资金;(3)法律范围内的存款保险基金、行业保障基金,这是预设的金融机构救助基金;(4)危及区域稳定,且穷尽市场化手段、严格落实追赃挽损仍难以化解风险的,省级政府应当依法动用地方公共资源,这主要针对其辖区内的农村合作金融机构风险、非金融企业等;(5)国家金融稳定保障基金,这一般需要已经出现重大金融风险危及金融稳定。

必要时,中国人民银行再贷款等公共资金可作为最后贷款人,为金融稳定保障基金提供流动性支持。但这不是白给的,金融稳定保障基金应当以处置所得、收益和行业收费等偿还。

这里有意思的问题是:在“先市后公”的顺序下,公有基金会不会推托说让市场资金先来,或反过来表示等不及市场资金了、让我先来?

这应该主要取决于处置机构的决断。此外,参与存款保险的金融机构符合接管、重组、撤销等条件的,意见稿规定存款保险基金管理机构可也以建议国务院银行业监督管理机构实施处置。

相关主体的损失承担力度也有轻重。意见稿要求被处置金融机构的股东“依法吸收损失”,这是相对较新的提法。意见稿还要求“主要股东和实际控制人按照恢复与处置计划或者监管承诺补充资本,对金融风险负有责任的股东、实际控制人对被处置金融机构实施救助”。这是对股东有限责任制度的法律突破。主要股东不是说投入的资本赔光就算,亦可能要追加资金去“填窟窿”。对金融机构风险形成、扩大有责任的人,处置机构还可能直接要求它第一时间承担救助义务,特别是提供救助资金,而不是事后等法院判决承担损害赔偿金。

这种吸收损失、补充资本的措施如何落实,现在主要通过所谓“生前遗嘱”来解决。结合近年实践,为了防止风险事件猝发时的措手不及,意见稿要求:符合规定条件的大型金融机构应当按照要求提前制定恢复与处置计划,明确重大风险发生时恢复持续经营能力和有序处置的方案。这主要是结合各金融机构的经营、股权、地域等方面特点,就风险事件如何应对做好预案安排。

除了资金“输血”,处置的另一块重要内容是“割肉”,即依法减损被处置机构及其股东、债权人的法定权利或利益。这些做法非同小可,需要法律位阶的文件的支持。

意见稿提出:经主要负责人批准,金融管理部门可以行使被处置金融机构的经营管理权,此即架空、驱逐原经营团队;向第三方机构转移被处置金融机构的部分或者全部业务、资产和负债,设立过桥银行、特殊目的载体承接被处置金融机构的业务、资产和负债,这相当于架空了原机构法人的法律地位,可以为可能的破产做铺垫,但受让方当然不白拿,而是需要承担相应义务;暂停合格金融交易的终止净额结算;责令更换对风险发生负有主要责任的董事、监事、高级管理人员及其他责任人员,追回绩效薪酬;按规定条件实施股权、债权减记和债转股,即强制注销特定主体的股权、债权;中止被处置金融机构向境外汇出资金,要求被处置机构调回境外资产;被处置机构属于系统重要性金融机构的,要求所属集团的境内外机构提供必要支持,维持关键金融服务和功能不中断等。

处置中,行政机关处于优先地位

处置涉及重大利益的协调。在这个过程中,处置部门面临着复杂的局面,可能需要跟境外监管部门沟通。被处置者也可能会有异议。《金稳法》意见稿允许债权人和相关利益主体对处置行为不服的,主要是认为其由此的所得低于被处置金融机构直接破产清算时其所能得到款项的,可以就处置所得向处置部门的上级机构提出行政复议、或者向法院提出行政诉讼,以求撤销或更改相关处置行为。

不过,被处置机构在假想的“平行宇宙”中不是被风险处置、而是被直接破产清算时,会经历复杂漫长的程序,债权债务确认、清偿撤销、财产别除和取回、合同履行、债务抵消的情形不一而足,须扣除的管理人报酬也会日积月累。

因此,当事人的所得金额能有多少,并非一目了然,不是破产宣告时破产人的资产一除债权总额就能算出的。故只有处置明显“肉眼可见”地损害债权人利益,导致其所得大幅下降时,才有行政复议或诉讼翻盘的可能。

事实上,总体而言,意见稿强调了对处置部门行事便利的支持,包括其有权申请中止涉及被处置机构的诉讼程序、判决执行或仲裁程序(俗称“三中止”),以降低处置难度。这与破产流程不同。法院受理破产申请后,已经开始而尚未终结的有关债务人(破产人)所有我欠人、人欠我的民事诉讼或者仲裁都应当中止;在破产管理人接管债务人的财产后,该诉讼或者仲裁可以继续进行,只是最终判决履行时按照破产规则处理。

三中止的“单向性”更明显,即金融机构当原告“收钱”的程序不妨继续进行,但对于被告可能“赔钱”或自身股权易主的流程,处置部门可以提出终止;民事诉讼程序、执行程序以及商事仲裁程序对被处置金融机构财产和股权采取的查封、扣押、冻结等强制措施,处置部门可以提出解除。在金融机构破产不直接适用《企业破产法》、金融机构破产单行法短期内不会出台的背景下,《金稳法》会是该领域的主要法律依据。

意见稿还规定:国务院金融管理部门已经完成的风险处置措施,法院经过审查后认为不违反法律规定的,应当认定其效力。这里的意思是法院应当认可国务院部门就资产核实、资产评估、资产保全、债权登记、财产处分等风险处置措施的实体裁量。

三中止后,金融机构并非可以赖账不还,而只是暂时“以时间换空间”,以配合处置全局。当然,如果被处置机构最终破产,相关债权人也会承受损失。

总体而言,《金融稳定法》既有不少操作性条款,也具有较强的框架性,具体的金融风险防范、化解和处置措施有待相关细则的支持。

本届全国人大任期已经不足一年,其常委会立法规划中没有列入《金融稳定法》(但有《人民银行法》之修改),故而《金稳法》落地尚有时日。

当前,各方在继续寻求博弈的同时,最重要的是对金融稳定长效化新格局的认知。金融机构体量较大,一旦涉及稳定事件,利益出入所系不菲,各方主体牢牢树立防风险、化风险的责任意识,至关重要。

(作者系中央财经大学教授、经济观察报管理与创新案例研究院特约研究员)

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