经济观察报 记者 杜涛 7月20日，张强从北京出发去南方某区县催讨债务，该地区的一家城投在2016-2017年从张强所在的金融机构融资3亿元，这几年偿还了部分欠款后，尚有2亿元没有偿还，而债务早已经到期3年。

作为一家金融机构部门负责人的张强，在过往几年的催债过程中，清楚地知道该地政府和城投已经快没钱了。“以前每次来这里一趟，当地城投会偿还几万元。”但这一次，张强发现彻底没希望了，“这家城投已经利用员工借消费贷维持运转，剩余资金则用于当地‘三保’（保基本民生、保工资、保运转指出）工作。”

尽管，张强不是第一次见到地方政府通过借消费贷维持运转，这种情况，基本在县区一级的城投出现过，也意味着当地城投和财政没办法了。

华东某县的财政人员赵白本月中应该发放的工资迟迟没有到账，而这已经不是该单位第一次延迟发放工资了。

地方财政承压，“三保”工作正在面临巨大困难。华东某市的财政人员表示，“目前财政压力的来源面临多重性，比如疫情带来的经济下行压力及预期下降；土地收入下滑明显；支出刚性不减等问题。”

困难之下，地方财政正在通过多种方式展开自救。

某市一位财政人员表示，为了缓解财政压力，该市年初编制的预算基本废弃，现在除保证基本支出外，其他支出全部追回。50万元以上的支出，需要市里主要领导批准，除人员工资、乡村振兴、防疫、市场主体、生态环境、公安、消防类必须保障外，其他支出全部暂停。

为了解决收入问题，该市领导多次开会调研当地收入状况，包括已投入的各种补贴，购房补贴，消费补贴等以及测算留抵退税因素的影响，该市预计财政状况将在8月有所好转，主要因留抵退税影响已经结束。但与此同时，土地收入持续下滑，且仍不见复苏希望。

思考

宋然是某地市财政部门的相关责人。7月中旬，他曾负责陪同上级监管部门检查。对于目前财政的压力，宋然没有什么想隐瞒的。宋然希望上级监管部门多来检查，因为，当地财政很多问题同全省70%的县区存在的问题相同，具有共性，所以多检查，才能让问题充分暴露。

房地产市场变化叠加疫情等多重因素冲击，使得目前面临的财政问题已经不能通过一个部门解决。

在调研和督导的过程中，宋然发现了一些问题，以留抵退税为例，一些企业不愿意选择退税，而是选择调账；另一方面，是一些企业存在恶意骗取留抵退税。

两方面问题促使宋然近期经常思索“政策的弹性问题”。

宋然认为，有些纾困企业不是缺钱，而是缺少环境和政策的扶持，这需要明白企业的税务负担究竟在哪里，如何真正给企业减负？

在他看来，企业面临的问题主要来自政策彼此间的冲突，比如：政策出台为企业减税，但是有些环保检查又让企业随时面临停业三个月的风险。这样下来，减税有什么实在意义？

宋然称，现在大部分税种收入都是共享税，也即是中央和地方分享增值税和所得税等，若是地方政府经济活力下降，省级分享到的收入减少，省级的调控能力也会减弱。

上述担心之外，宋然还在忧虑着未来的财政要面临哪些压力。以地方债为例，在经济形势好，地方财政收入充足时借的账自然不需要担心。但是，在经济情况面临下行时，如果出现偿债高峰，就会发展成为一个严峻的问题。目前，土地出让收入对财政收入影响短期内无法消除，地方收入面临下滑，而刚性支出无法减少，这在全国都是很普遍的现象。

原因

是什么原因造成了2022年地方财政的困难？

7月21日，华东某地的财政局人士对记者表示，其中留抵退税是一个很大的因素。1-5月，全市留抵退税接近90亿元。市里一个以工业企业为主的经济开发区，上半年留抵退税支出几十亿元，现在“三保”工作都很困难。年初预算土地收入为100亿元，结果只卖了十几个亿。房地产相关税种，主城区下降了20%以上。房地产税税收降低，占据了减收额度的78%。

在华北某个县区，2022年上半年土地收入卖了1亿元，年初预算全年卖地40亿元，而在以前最好的时候土地收入能卖到接近50亿元。

7月14日，财政部召开2022年上半年财政收支情况新闻发布会。财政部数据显示，2022年上半年地方政府性基金预算本级收入26070亿元，比上年同期下降29.7%。其中，国有土地使用权出让收入23622亿元，比上年同期下降31.4%。去年同期，2021年上半年国有土地使用权出让收入34436亿元。2022年同期下降接近一万亿元。

土地和房地产相关税收中，契税2969亿元，比上年同期下降28%；土地增值税3929亿元，比上年同期下降7.7%；房产税1874亿元，比上年同期增长17.2%；耕地占用税860亿元，比上年同期增长34.5%；城镇土地使用税1230亿元，比上年同期增长13.5%。

土地收入是地方财政重要的收入来源。自去年下半年以来，房地产面临政策调整后，土地出让收入进入了长期下滑趋势。对于地方政府来说，土地出让收入可以起到有效补充财力的作用，比如补充一般公共预算的缺口，还可以用于经济建设的支出，以及用以偿还专项债券利息和加大土地收入用于农业农村发展建设投入的比例，且土地出让收入下滑会导致与之相关的税收发生变化。所以，土地出让收入对于地方政府重要性不言而喻。

在四本预算（一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算）中，以土地收入为主的基金预算是地方政府可以调控的，为了达到收支平衡，基金预算有些时候会故意做大，达到预算编制的收支平衡。

对于地方政府来说，土地出让收入的下滑带来的直接影响并不仅仅是收入的减少，也意味着原来稳定的预算收入没有了，进而影响到地方政府的现金流，国库现金流的减少又使得政府时间和空间上的调配能力降低，调配余地减少。

自救

“开源节流”正在各地政府间积极进行。

在节流方面，暂缓发放在职人员工资、重新审核年初编制预算成为主基调。上述华东某地的财政局人士称，除人员工资、乡村振兴、防疫、市场主体、生态环境、公安、消防类必须保障外，其他预算全部暂停，单笔超过50万元需要政府主要领导审批。“不是特别紧急的项目，资金基本不给批复了。”

张强也发现地方政府普遍存在路径依赖。这主要体现在，继续谋划包装项目，通过项目套取更多的贷款资金，然后再从项目中挪用部分资金用于财政保运转。

上述华东某财政局的人员告诉记者，现在该市所有的非税罚没收入，以前是返还40%，给罚款执行部门，比如罚款100元，返还40元，现在是40元里面扣掉30%再返还。目的主要是增加财政的调节能力，保持可用财力。

而罚没收入，是非税收入的重要组成部分。在开源里，非税成为了组织收入的重要手段。

非税收入主要包括专项收入、行政事业性收费、罚没收入和其他收入。按照财政部公布的数据，2022年上半年非税收入19657亿元，比上年同期增长18%。

宋然在工作中发现省里各个地方的非税收入比例在大幅提高，市县两级的收入指标全靠非税收入。目前，非税收入大部分属于地方，省里得不到，市里分享则比较少。

但据其了解，目前其所在省正在制定省以下财政体制机制，打算分享非税收入，理由是“为了遏制非税收入恶性增长”。

（文中张强、宋然系化名）