冯俏彬/文
近年来,我国各级政府通过制度创新、管理创新、技术创新,较好地完成了基层“三保”工作,有力维护基层安宁与社会稳定,成绩比较显著。
“三保”项目、标准、范围规定明确。“三保”是保基本民生、保工资、保运转三者的简称,包括的内容十分广泛,既包括公教人员的工资福利、津补贴,也包括基础养老金、医保补助和困难群体救助等,还包括各级政府运行的公用经费。得益于多年来中央政府的高度重视和财政管理的不断加强,各级政府都出台了明确的“三保”保障清单,纳入保障的事项、标准、范围、设立或取消的程序等都有明确的规定,制度比较健全,基础比较 扎实。
中央与地方支出责任比较清楚。纳入“三保”范围的各支出 事项,大多有明确的中央地方责权划分。以县级基本财力保障机制而言,既有国家统一制定的工资政策、民生政策,也有因地制宜的机关事业单位公用经费、地方津补贴等。中央财政每年按照标准收入、标准支出来确定对各地的财力补助标准,地方根据本地实际安排支出,各司其职,事权和支出责任比较清楚。
技术管理水平比较高。近年来,随着数字技术在全社会的广泛应用,各级政府的财政管理水平显著提高。纳入“三保”的各项支出,都有从预算编制、预算执行到绩效评估、审计的全流程管理,形成了日常监测、定期评估、应急处置的完整监管机制。特别是2020年中央推出了财政资金直达机制以后,“三保”范围的多数事项均被纳入,资金可以直接到达企业和居民的帐户之上,信息全过程留痕,上一级政府可随时随地监控,极大提高了“三保”的稳定性和财政资金的使用效益。
尽管取得了很大成绩,社会和老百姓对“三保工作”总体上是满意的,但是必须看到,近年来受多重因素影响,基层“三保”压力正在不断加大。
经济下行,财政缺乏稳定增收的基础。近年来,受国际国内多重因素影响,特别是2020年以来的新冠大流行,对我国经济正常运行、财政增收造成了巨大影响。根据经验值,一般情况下一个百分点的GDP对应着20000-30000亿元的税收收入,2019年我国GDP增速为6.1%,2020年下降到2.3%,2021年为8.1%,经济运行的波动幅度异乎寻常,财政收入随之剧烈波动。预计我国宏观经济不稳、经济增速下行的趋势还将持续一个时期,与之相适应,财政缺乏持续稳定增收的基础。
疫情持续,需要纳入救助的事项和人数显著增加。由于经济下行,特别是疫情发生以来我国产业链、供应链受到冲击,相当部分的中小微企业陷入经营困难,甚至交通、民航、酒店等从前收入较高的行业也沦为特困企业,需要政府出手救助的事项较前几年显著增加。从人数上看,“三保”本身所涉及到的就是一个极其庞大的数字,疫情发生以来,我国失业率抬升,大量小微企业和个体工商户现金流中断,家庭生计出现困难,需要政府救助的人数不断增加。
多重压力,影响基层财政的风险因素恐“水落石出”。主要有:一是债务还本付息的支出冲击,2015-2020年,我国政府债务的付息支出从3552亿元飙升至1.35万亿元,年均增速在20%以上,已成为新的财政刚性支出。二是“土地财政”消退之后的减收冲击。随着我国房地产行业调头向下,“土地财政”风光不再,一些原来对此依赖度过高的地方正步入减收困境。三是近年来减税降费的政策性冲击。“十三五”期间,全国累计减税降费8.6万亿元,2022年预计2.5万亿元,这在大幅度为市场主体减负的同时,也带来了明显的财政压力。四是地方国库流动资金紧张的周转冲击,相对于中央,地方国库的资金体量、流动性、调度能力明显偏弱。对于一些债务负担沉重、财力薄弱、腾挪空间狭窄的基层财政而言,稍有不慎,上述冲击就可能转变成现实的风险。
支出增加,基层财政在“吃饭”与“建设”之间左右兼顾周全的难度不断加大。“三保”支出多涉及到职工和老百姓的切身利益,是刚性很强的支出,往往能升不能降。当前宏观经济大盘不稳,政府为了稳增长,或连年出台减税降费政策,或将财政资金更多用于基础设施投资等方面,财政在“吃饭”与“建设”之间左右兼顾周全的难度不断加大。一旦那些连续多年都有所提高的“三保”支出——如基础养老金、医保补助资金、最低生活保障等——出现停滞或下降,就可能引发社会不满。