刘奇洪/文 沪苏浙三地政府联合印发的《上海大都市圈空间协同发展规划》，把上海大都市圈城市体系分为了顶级全球城市、综合性全球城市、专业性全球城市、全球功能性节点、全球功能支撑性节点五个层次。

上海临港新片区与宁波、苏州相同，定位为第二层次的综合性全球城市，与上海共同组织全球核心功能。与宁波、苏州相比，上海临港新片区优势明显，劣势也非常明显，“补短板”是目前主要任务。

图1：上海大都市圈城市体系图

表1：上海大都市圈城市构成

上海临港新片区功能定位

上海临港新片区位于上海大治河以南、金汇港以东（包括小洋山岛以及浦东国际机场南侧区域），总面积873平方公里，由核心承载区、战略协同区两部分组成。

其中，核心承载区为临港新片区管委会经济管辖范围，面积为386平方公里（包含先行启动区——上海自贸试验区临港新片区）；战略协同区主要指临港新片区其他范围内现奉贤、浦东、闵行管辖区域，面积约为456平方公里。

图2：上海临港新片区区位

按照“整体规划、分步实施”原则，上海临港新片区先行启动区——上海自贸试验区临港新片区，包括了临港地区南部区域（76.5平方公里）、小洋山岛区域（18.3平方公里）、浦东机场南侧区域（24.7平方公里）三部分，总面积119.5平方公里。

围绕综合性全球城市发展目标，《上海大都市圈空间协同发展规划》对上海临港新片区功能定位：一是集聚海内外人才开展国际创新协同的重要基地；二是统筹发展在岸业务和离岸业务的重要枢纽；三是企业走出去发展壮大的重要跳板；四是更好利用两个市场两种资源的重要通道；五是参与国际经济治理的重要试验田。

上海临港新片区优势与劣势

与同样定位为综合性全球城市的宁波、苏州相比，上海临港新片区优势突出：

一、洋山港是全球最大集装箱港口上海港的最大码头作业区，拥有全球最多的洲际远洋集装箱航线，能够停泊世界最大集装箱船舶，2021年洋山港集装箱吞吐量2281.3万标箱，占到了上海港集装箱吞吐量（4703万标箱）的47.5%；

二、浦东国际机场是中国货物吞吐量最大的机场，2021年货物吞吐量达到3982616吨，为全球货物吞吐量排名第三的国际机场；

三、上海临港新片区为上海自贸试验区重要组成部分，享有海内外客商贸易自由化、便利化所有政策。

上海临港新片区优势突出，劣势同样也明显。与宁波、苏州相比，上海临港新片区真正劣势不在于发展历史短、城市化水平低、经济总量小，而在于与其发挥的功能相比，上海临港新片区存在两大“硬伤”：一是与上海大都市圈“8”城市之间，缺乏便捷的陆上交通联系，同时，除了“水水中转”便捷外，无法做到“水陆中转”便捷；二是自身没有构建起以企业为主体、市场为导向、产学研用相结合的协同创新生态系统。

一、上海临港新片区难以克服的陆上交通“瓶颈”。上海临港新片区作为中国最大的对外门户，缺乏与直接腹地连接的陆上便捷通道，担当国内国际双循环相互促进平台或载体有难以克服困难。

上海临港新片区地处上海大都市圈的沿江沿海区域特色功能走廊和环杭州湾次级发展走廊交汇处，但作为对外门户的洋山港和浦东机场通达苏州、无锡、常州、湖州和南通、嘉兴大部分区域非常不便：

一是现有陆上汽车运输均经过车流量大且公路等级不高（一些路段甚至还是双向四车道）的上海绕城高速公路或外环高架路/高速公路，道路拥挤、交通噪声、尾气排放等影响了上海城区发展；

二是由通往洋山港后方货场（芦潮港站）的铁路（金山铁路——浦东铁路）从闵行出发，穿越闵行、松江、奉贤等区，不仅扰民，而且客货共线，现主要定位上海市域客运专线（上海南站——金山卫站），集装箱运输能力有限；

三是按照上海大都市圈铁路网规划建设，未来洋山港通往“1+8”城市陆上货运通道依然不畅，现处于建设中的客货共线铁路沪苏通铁路二期（江苏太仓——上海浦东四团）和处于杭州湾北岸的沪乍杭铁路在未来货运能力有限，尤其沪苏通铁路一期、南沿江高速铁路、北沿江高速铁路、苏锡常城际铁路汇集江苏太仓铁路枢纽后，仅有一条客货共线的沪苏通铁路二期通往洋山港集装箱陆域堆场的四团货站，出于服务浦东国际机场客运需要，将主要开行铁路客运，不可能有富余运力让位集装箱铁路运输；

图3：运力紧张的沪苏通铁路二期难以满足洋山港货运需要

四是上海临港新片区洋山港开辟了通往各大洲主要港口的集装箱航线、浦东国际机场开辟了通往全球主要机场的国际客货运航线，但快速发展的国际货运列车因沪苏通铁路二期（太仓——四团）运力紧张，难以达到上海临港新片区。也就是说，上海临港新片区只有“海上丝绸之路”、“空中丝绸之路”，而很难开辟“陆上丝绸之路”，导致不能真正实现全球资源配置，开放枢纽门户功能也大打折扣。

二、上海临港新片区科技创新基础薄弱。上海临港新片区在功能上要成为集聚海内外人才开展国际创新协同的重要基地和高端“临港产业+临空产业”基地，目前仅有的科教资源和企业还无法支撑应有功能发挥。

在科教资源方面，上海临港新片区主要汇集了在全国排名不是特别领先的两所“海”字招牌大学——上海海洋大学、上海海事大学，专业虽全，但要作为未来战略型产业——海洋产业的科技创新策源主体还有差距；尽管发展航空产业有毗邻浦东国际机场优势、发展航天产业拥有洋山港便于大型设备运输优势（中国已建立山东烟台火箭海上发射基地/东方航天港、海南文昌卫星发射中心，航天产业临港发展便于火箭卫星运输），但缺乏真正航天研制机构；作为临空产业的芯片产业和生物医药及医疗器械产业，适合浦东机场南侧区域布局，若不作为张江科技城外溢产业采取独立发展方式，明显缺乏科教资源支撑；以特斯拉为龙头的智能网联新能源汽车产业，目前只有企业，没有产业集聚。

由于洋山港和浦东国际机场国际货物中转业务发展不足，导致国际中转贸易比重偏低，加上上海临港新片区没有建立大宗商品全球交易平台、跨国公司区域总部入驻少、中国企业没有以此作为走出去的跳板，导致上海临港新片区离岸业务发展不足，没有成为统筹发展在岸业务和离岸业务的重要枢纽、利用两个市场两种资源的重要通道。

上海临港新片区发展路径

上海临港新片区作为综合性全球城市，要作为中国高端经济（高端制造、数字经济、金融服务、科技创新）参与并引领国际分工，引导中国经济不断晋级。

一、上海临港新片区是中国高端“临港产业+临空产业”最大集聚地，发挥上海临港新片区大型大批高端装备业出产整机、整车（火箭卫星、大型风电机组、新能源汽车、大型飞机）带头作用，与遍布于上海大都市圈的“专精特新”企业建立产业技术创新联盟，推进协同创新、协同生产，真正成为中国企业尤其是广大中小企业走出去跳板；

二、利用毗邻浦东国际机场的区位优势，建立面向海内外科技人才的创新创业孵化器，使这些孵化器成为上海大都市圈各城市的离岸孵化器；

图4：海内外科技人才创新创业协同

三、针对科教资源薄弱情况，把一些科研院所、大学迁入上海临港新片区，或在上海临港新片区建立分院和校区。其中，可考虑把上海对外经贸大学、上海航天技术研究院（八院）迁到上海临港新片区或建立校区或分院；

四、完善交通体系，一方面提升上海市区高速公路等级，通往上海临港新片区双向四车道高速公路拓宽为双向八车道，另一方面北沿江高速铁路（沪渝蓉高速铁路）江苏太仓到上海北站（宝山站）段延伸到上海东站，未来沪苏通铁路货运为主、客运为辅，南沿江高速铁路、苏锡常城际铁路往上海北站、上海东站过太仓站后均走北沿江高速铁路；

五、由上海临港新片区在江苏省张家港港、太仓港主导创建自贸试验区，使其成为上海临港新片区接轨“陆上丝绸之路”平台，利用沪苏通铁路、宁启铁路、新长铁路释放的运能和张家港、太仓港到洋山港班轮的返程运力，开通由太仓港、张家港始发欧洲、中亚集装箱班列，反向承接第三国过境洋山港通往欧洲、中亚集装箱，使上海临港新片区真正成为“海上丝绸之路”、“陆上丝绸之路”、“空中丝绸之路”枢纽；

图5：上海临港新片区对接陆上丝绸之路图

六、尽快规划建设上海临港新片区通往金华（义乌）货运铁路，由沪乍杭铁路嘉绍公路大桥西侧跨越杭州湾，进入绍兴、诸暨，进入义乌，绕过杭州，一方面承接来自沪昆铁路集装箱货运，另一方面反向承接第三国过境洋山港，经金华（义乌）通往欧洲、中亚、东南亚等地集装箱。

（作者为河海大学区域和城市高质量发展智库首席专家）