经济观察网 记者 杜涛 11月18日，财政部PPP中心网站公开了《财政部关于进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的通知》（以下简称《通知》）。在备受关注的转让-运营-移交（TOT）模式方面，《通知》要求，拟采用TOT等方式盘活存量资产的项目，应具有长期稳定经营性收益，严格履行国有资产评估、转让程序，合理确定转让价格。TOT项目不得由本级政府实际控制的国有企业作为社会资本方搞“自我循环”，不得通过将无经营性收益的公益性资产有偿转让或者分年安排财政资金支付资产转让成本等方式虚增财政收入。

“有限制的放开了TOT模式。”一位地方财政部门PPP负责人对经济观察网表示。在该人士看来，《通知》的出台给TOT开口子，目的可能是为了帮助地方政府“盘活存量”。

“PPP是融资平台和专项债的最终归属，不发展PPP模式，解决不了专项债和融资平台效率低下的问题。地方政府不可能无限制的给融资平台输血，走向市场才是最终的出路。”一位行业人士告诉记者。

《通知》限制了同级国企的参与，这与此前的政策思路一脉相承。早在2019年、2021年，财政部就出台多次规定，禁止地方政府本级国企参与PPP。

不同的是，《通知》在限制本级国企参与PPP项目的规定同时，将地方国企的上市公司排除在外。《通知》提到，地市级、县区级地方人民政府实际控制的国有企业（上市公司除外）可以代表政府方出资参与PPP项目，不得作为本级PPP项目的社会资本方。

一位行业人士告诉记者，限制地方政府本级国企参与本级PPP，是因为地方融资平台参与本级政府的PPP项目，如同左手倒右手，并没有实现PPP真正的价值。但是上市公司就不一样，有各种规范限制，并且更为透明。

TOT放开？

2021年11月底，财政部PPP中心对部分省市发通知，要求在6-10月审核通过的涉及存量公共资产转让的拟入库PPP项目在常规审核的基础上增加三条规定，其中之一就是进一步规范社会资本的参与资质，提出要求县级以上地方人民政府所属的融资平台以及控股或者实际控制的国有企业，不得作为社会资本方参与本级存量PPP项目（上市公司除外），另外两条新增规定分别是进一步加强转让程序管理；进一步加强转让收入管理。

上述行业人士告诉记者，从2021年的11月到现在，TOT项目报到省里，申请项目入库后，就停滞在哪里，因为没有更上一级的审批，而项目入库又是金融机构给项目融资的必备条件之一。

一位PPP从业人士告诉记者，原来以为TOT模式开门无望，没想到这个时候放开。

2022年5月，《国务院办公厅关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》提出，鼓励具备长期稳定经营性收益的存量项目采用PPP模式盘活存量资产，提升运营效率和服务水平。

一位地方政府投融资人士曾经对记者表示，地方政府的存量资产基本分为有两类：一类是有现金流资产，一类是没有现金流的公益性资产，这两类模式都可以TOT模式。

《通知》将第二类用PPP模式的通道给堵住了，《通知》要求，不得通过将无经营性收益的公益性资产有偿转让或者分年安排财政资金支付资产转让成本等方式虚增财政收入。

上述从业人士还透露，就在《通知》公布的今天下午，已经有金融机构打听项目认定的问题，比如，对于已经实施的项目有没有新老划断的的节点？还是新旧项目一刀切？或者是已经完成采购合同的项目照常运行？

阳光运行

《通知》要求PPP规范发展、阳光运行，提出四大项十四小项的要求，比如，做好项目前期论证、推动项目规范运作、严防隐性债务风险、保障项目阳光运行等。

万商天勤律师所合伙人祝诣茗认为，《通知》提高了PPP的标准，对于规范运营PPP提出了更高的要求。大干快上PPP时代已成往事，精耕细作已成为新常态。

大岳咨询董事长金永祥告诉记者，这次财政部发的通知虽然更加严格，但会推动形成一批优质的投资产品，从而形成更多的有效投资。

金永祥进一步解释称，财政部此次《通知》的主题很明确，一是规范发展，二是阳光运行。《通知》针对性非常强，重点是要解决PPP发展过程中出现的一些问题，需要注意的是，越规范越阳光就会越透明，相应的会暴露出一些问题，这是我国发展阶段决定的。监管部门既要严格监管，又要妥善处理监管中发现的问题；既要推动PPP不断进步，又要保护好各方的积极性。

“这次《通知》规定，财政支出责任超过10%的地区不得新上PPP项目，超过5%的地区不得新上政府付费PPP项目；再比如，地方政府实际控制的国有企业不得作为本级PPP项目的社会资本方。这些规定可能会限制PPP的发展规模，但对运作PPP项目指导性更强，明确的规定可以使未来的审计监督有据可依，并保护相关方。”金永祥表示。