冯俏彬:专项债既要加力,更要提效

冯俏彬2023-03-31 17:41

冯俏彬/文 冯俏彬/文

中央经济工作会议明确,2023年经济工作的主要任务是推动经济运行的整体好转,为此积极的财政政策要加力提效。具体而言,加力方面有三点。一是主要是统筹财政收入、赤字、专项债券等,保持一个适当的支出强度,所以明年整体上来讲财政政策要保持一定的扩张力度。二是合理安排赤字率和地方政府专项债规模,适量扩大专项债资金投向领域和用作资本金范围,三是增加中央对地方的转移支付。提效方面有五点,一个是完善减税降费政策。二是优化财政支出结构。三是发挥财政资金引导和撬动作用,有效带动社会投资和促进消费。四是完善财政资金的直达机制。五是持续创新和完善财政宏观调控。这是关于明年积极财政政策的官方解释。 

我认为,在关注专项债加力效应的同时,还应该同时关注提效的问题,将提高专项债的效能问题作为2023年积极财政政策的重要考量。

这个问题源起于2022年地方政府专项债使用中存在一些比较明显的问题。一方面,专项债起到了一定的作用,保投资、稳增长、护经济大盘,使固定资产投资保持了百分之五点几的增速。另外,从专项债本身来看,发行进度加快了,期限延长了,利率水平也比较低了,总体的使用方向也是合理的,对稳投资、稳增长,护经济大盘方面起到了重要的作用。另外一方面,专项债使用上确实也存在很多问题。第一,最大的问题现在好项目少,且项目前期准备不够充分,部分专项债用于到一些基础性、公益性项目,未来没有收益或收益很少不能覆盖本息,为未来留下隐患。第二,专项债转化为实物工作量的时滞比较长。 第三,一些地方反映资本金到位难,配套资金不足。第四,地方政府的还本付息压力山大,很多地方反映还本付息支出已经成为新形势下新的刚兑,一定程度上加大了地方政府完成三保的压力。

   放眼未来,2023年要推动经济运行整体好转,要使中国经济回到潜在经济增长率附近,需要付出艰苦努力,这当中离不开债务资金的投入。但与此同时,当我们谈到要用专项债来稳经济、拉经济的时候,要注意到我们正在消耗非常宝贵的债务空间,因此要高度重视这些债务资金的使用绩效,要清楚地知道到我们国家的债务水平实际上还是比较高的。另外,还要高度重视以债务结构问题,目前我国债务结构存在一些不合理的方面,对此也要进行适当的调整,以结构的稳定支撑规模的扩大。具体而言,有以下五个方面建议:

一是专项债使用要坚守 “初心”。专项债之所以叫专项债,是为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。如果专项债务中相当一部分用于基础性、公益性这种社会效应比较高,经济效应比较低的项目,从根子上说这种项目就不适合专项债。所以,需要反复强调专项债就是专项债,不适用基础性、公益性项目的建设开发,要考虑就要用别的资金来对应。专项债使用如果过多偏离初心,就将埋下风险的种子。

二是即使是那些未来能够覆盖本息的一些支出专项债也要加快使用进度,尽早形成实物工作量。这实际上是项目的准备和设计问题,目前在实际工作中,在专项债的问题上,“钱等项目”是很明显的,专项债的问题固然有专项债的问题,但是更大的问题是在项目侧。

三是要解决好专项债项目的资本金问题,现在地方政府资金来源比较少,可用于资本金的来源和数量都不足,怎么样开发出一些新的资本金来源?。我认为有以下几个方式可以考虑,一是要将25%的专项债资金可用于资本金的政策用足用好,如果使用范围实在不能扩大,就要考虑提前上一些能符合条件的项目。二是加快下达政策性开发性金融额度,为项目资本金搭桥。三是考虑增加预算内投资,放大项目资金金来源。四是增发地方政府一般债,转用于项目资本金。

四是深化投融资体制改革。近年来,我们在债务研究中发现,很多问题从不同角度均指向投融资体制改革。所谓投融资,一方面是融资,还有一方面是投资。财政主要管融资,当然其中的市场机制也很重要,专项债就是一种财政融资。但是更核心的另一面是投资,即项目问题。目前专项债使用中比较明显的问题是项目和资金的不够匹配,需要还本付息的专项债越来越多用于没有多少经济收益的公益性项目。未来要通盘考虑各类资金和各类项目的搭配关系,以多样化的资金来源匹配多样化的项目要求,对于那些关系我国经济中长期发展需要,但是基础性、公益性比较强的项目,主要通过财政预算内投资、发行国债的方式匹配资金。对于地方政府责权范围内的公益与社会事业建设,要考虑主要以一般债进行支持。专项债还是坚定不移的选择收益能自求平衡的项目

五是建立专项债和一般公共预算之间的“防火墙”,我们在地方调研中已经大量发现这样的问题,如果明年经济还在恢复期,房地产现在也还在恢复期,土地收入在下行,地方的债务风险比较明显暴露的情况下,这两者之间没有一个防火墙的话,将专项债用于还债或者其他基本支出方面就可能就成为一个比较普遍的现象,进而影响三保、影响基本的社会管理和公共服务提供,带来经济社会的不稳定因素。要坚决防止这类情况发生。

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