杜涛

4月23日，北京市律师协会四楼，薛起堂召开了一场关于存量PPP项目的研讨会。这已经是北京市律师协会组织、薛起堂召集并主持召开的第三场关于存量PPP项目的研讨会。薛起堂是北京市惠诚律师事务所高级合伙人，同时担任北京市律师协会智库PPP研究组组长。

之所以如此频繁地召开座谈会，是因为薛起堂认为，随着PPP进入存量项目的时代，律师迎来更多的市场机会。

PPP，即政府与社会资本合作模式，自2014年开始已推行十余年。2022年之后，进入PPP新机制阶段，随着大量文件的废止，万亿级存量项目进入无规则可依的阶段。同时，地方财政财力紧张也导致存量项目出现较多的纠纷问题。

薛起堂说，由于财政部PPP项目管理库的取消，缺乏相关部门的统一管理，PPP存量项目出现了很多纠纷，如政府方支付问题、合同纠纷问题等。这些都需要专业的PPP律师介入。

2023年起，薛起堂开始广泛参与存量PPP项目问题的处理，相关业务量大幅增加。

他说：“现在已经出现客户拖欠律师费的情况了。”

机会来临

2023年后，万商天勤律师事务所高级合伙人祝诣茗接触的存量PPP项目多了很多。她说，在PPP发展以咨询公司为主的时候，律师做的都是非诉业务，比如给项目提供法律咨询、投融资设计。现在接触的客户都是来寻求解决问题的，比如情势变更导致政府和社会资本无法达成一致；融资出现问题，项目无法继续实施等。

2014年PPP开始发展时，深度服务PPP项目的主要是咨询公司。祝诣茗告诉经济观察报，当时只有那些重视合规、风险管理的机构或者社会资本，才会聘请律师事务所和会计师事务所参与项目。

一家咨询公司的负责人对经济观察报表示，当时律师主要参与PPP合同的编制和审核。几乎每一家咨询公司都会与一家律所合作，少数律所则会担任政府的法律顾问，负责审核咨询公司的报告以及社会资本的诉求。

上述咨询公司负责人还提到，律所的收费模式也发生了变化：从最初能占据咨询费的四分之一，到后来的定额支付，再到合同模板和流程成熟后，律所的参与程度越来越低。

随着PPP进入存量时代，情况开始扭转。

过去的十年间，大量公共服务和基建领域的投资通过PPP模式完成，但这也导致地方政府积累了大量支付义务。明树科技公司根据财政部PPP综合信息平台信息统计，截至2023年2月，PPP项目中政府未来总支出责任共计为14.34万亿元，其中2024年到2033年，全国政府支出责任共计8.31万亿元。仅2024年，PPP项目的政府支出责任就达到8419亿元。

在财政承压、支付能力受限以及实际运营中矛盾逐渐暴露的背景下，存量PPP的纠纷逐渐增多，律师的角色开始凸显。

律师的角色

祝诣茗认为，PPP项目纠纷数量的激增直接推动了法律服务需求的扩大。这也侧面反映了存量PPP项目履约过程中存在较多的问题和风险。

针对存量PPP项目，部分地方政府和社会资本的目标存在巨大鸿沟。比如，地方政府希望社会资本可以降低回报率，金融机构能够降低利率，甚至低价收购社会资本的股份。而社会资本则希望地方政府按照合同付费。这些差异导致双方发生纠纷，需要律师来协调。

祝诣茗认为，存量PPP项目纠纷频发的核心原因主要有两个：其一，财政压力和履约矛盾；其二，合同设计和执行缺陷。她说，在当前存量PPP项目纠纷频发、解决机制复杂的背景下，律师的作用不可或缺，甚至可能成为推动项目健康发展的主流力量。

祝诣茗表示，想要解决上述主要矛盾，涉及推动贷款利率、项目收益率、政府支出责任，甚至交易结构、财务模型等调整的谈判。这使得律师的角色从传统的争议解决扩展至项目全生命周期管理，增加了对律师的需求。专业律师能在存量PPP项目纠纷频发的状态下发挥更大的价值，更好地保障委托方的权益。

祝诣茗的客户包括地方政府和社会资本方，其中社会资本方较多。在她看来，律师很多时候是在帮社会资本寻求解决办法，最主要是解决资金问题。

祝诣茗表示，由于PPP项目本身的复杂性，涉及的资金体量大、合作期限长，操作起来又涉及投资回报率调整、贷款利率调整、履约管理、绩效考核等等较为专业复杂的程序，一不小心就会涉嫌违规，而违规又面临整改和影响可行性缺口补助的到位等。律师的参与会使项目少走弯路，能够实现花小钱办大事。此外，PPP项目诉讼案件多呈现先谈后打、边谈边打的趋势，也使得律师不但在诉讼中发挥作用，在谈判中也发挥着越来越重要的作用。

但是，巨大的市场并不意味着其中都是好业务，实际上，一些从业者已经察觉到市场中的风险。

2023年后，薛起堂的相关业务也出现了大量增长，“存量项目的法律服务市场最低也是万亿元起”。“这也就出现一个现象，虽然项目增多，业务量增多，但是回款率不如PPP的上升阶段。”薛起堂告诉记者。

薛起堂说，虽然项目增多，业务需求量增加，但欠费问题已经开始出现，甚至在加剧。财政紧张的地方政府和拿不到资金的社会资本也会拖欠律师的费用。