一份PPP（政府和社会资本合作）行业期待已久的文件终于出炉，为规模达十多万亿元的存量PPP项目提供了新的规范机制。

8月20日，国务院办公厅转发财政部《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》（下称《指导意见》）。《指导意见》提出，要分类分级推进实施，对接近完工项目、对推进缓慢项目采取不同措施；同时明确，2024年底前未开工的项目，原则上不再采取PPP存量项目模式实施。

8月21日，财政部有关负责人就最新指导意见答记者问时表示：“政府方、金融机构、社会资本方均表示，希望公开出台一份管总的指导性文件，进一步明确政策预期、回应各方关切。”

在惠诚律师事务所薛起堂看来，《指导意见》发布后，存量PPP项目的处理终于有了明确依据。在“新机制的时候，PPP项目库已经‘聊胜于无’，仅剩下200多个项目，与PPP高峰时期的规模相去甚远。”

2023年，国家发展改革委、财政部印发《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（下称“新机制”）的通知中，对PPP近十余年的发展作出总结：“政府和社会资本合作实施近十年来，一定程度上起到了拉动有效投资、改善公共服务的作用，但在实践中也出现了一些亟待解决的问题。”

自2014年被财政部正式大力推广以来，PPP模式在中国的发展历程堪称“过山车”。它曾被视为破解地方政府融资难题、提升公共产品供给效率的“金钥匙”——在顶层设计推动下，一场席卷全国的PPP盛宴迅速开启。

高峰时期，PPP管理库项目投资总额超16万亿元，覆盖能源、交通、水利、环保、医疗等几乎所有公共服务领域。无数社会资本，特别是大型建筑类央企与民营环保企业纷纷涌入，将其视为开启新一轮增长的关键机遇。

十一年过去，PPP行业已步入新阶段。

一名PPP行业观察人士对经济观察报表示：“当地方政府把PPP异化为融资通道，各方参与者的行为开始催生风险，且当初设立制度约束都无法遏制这些风险时，PPP就走到了应该‘退坡’的阶段。”

尽管PPP模式在大量项目建设中起到了支撑作用，但其“退坡”的过程仍值得深入探讨。上述观察人士说：“回过头来看，最大的问题在于——到底是PPP机制本身存在缺陷，还是执行环节出了问题？”

从力推到规范

2014年5月26日，财政部成立PPP工作领导小组；同年11月确定30个PPP示范项目，并于12月成立PPP中心。

作为PPP主管部门的国家发展改革委，也在2014年5月推出首批80个鼓励社会资本参与建设运营的示范项目。

两部门共管的格局在2016年出现调整。2016年7月7日召开的国务院常务会议，将PPP立法权移交原国务院法制办，同时协调明确了两部委的分管领域：国家发展改革委负责传统基础设施领域，财政部负责公共服务领域。

在财政部与国家发展改革委的大力推动下，PPP在中国迅速发展，形成一个规模超过10万亿元的投资市场。与此同时，多个高校也相继成立PPP研究中心，比如北京大学政府与社会资本合作研究中心、清华大学政府和社会资本合作研究中心、中央财经大学PPP治理研究院等——这些研究中心的成立，背后也能看到上述两部委的推动身影。

为何彼时PPP会得到大力推广？

一个重要背景是2013—2014年中国开启的新一轮财税改革。在政策视角下，推动PPP不仅是为地方政府提供新的融资渠道，更被纳入深化财税体制改革的重要环节，用以平衡风险和发展的关系。

2013年底，全国财政工作会议期间，时任财政部部长楼继伟作了关于PPP的专题报告，对PPP模式进行了推介。他强调，PPP模式并非简单的政府融资手段，而是一种新的国家治理措施，是政府与市场高度融合的治理模式创新，有利于转变政府职能、深化财政体制改革，让市场在资源配置中发挥决定性作用。

2015年4月24日，楼继伟在清华大学经济管理学院的演讲中进一步提到：“在这个过程中，除了推进改革外，还要处理好两大难题。第一个难题就是去杠杆化，不能再积累债务，但是又不能经济失速。在企业方面，现在股本市场比较好的时候，应该大力发展股本性融资，比如私募基金、风险投资。资本加大了，债务率就下来了。但在这个过程中，失速和规范有时是冲突的。改革是需要规范的，比如对地方存量债务的处理，要清理也要给出路。要置换债务缓释风险，转换方式，例如转成规范的PPP方式，从而在规范中增长。”

2015—2017年，PPP行业进入发展高峰期。根据财政部PPP中心数据，截至2017年6月末，按照财政部相关要求审核纳入项目库的项目，即全国入库项目共13554个，总投资额达16.4万亿元，覆盖全国31个省（自治区、直辖市）及新疆兵团，涉及19个行业领域。

行业转折点出现在2017年。财政部先后印发多项文件，旨在清理整顿PPP市场，集中纠治“异化”和“泛化”现象。一场对全国PPP项目的集中排查清理随即展开，大量操作不规范的项目被清退出库。

此后，PPP政策进入调整阶段：2020年，财政部令第103号文，即《财政部关于公布废止和失效的财政规章和规范性文件目录（第十三批）的决定》废止三个PPP有关文件；之后，财政部又通过《关于废止政府和社会资本合作（PPP）有关文件的通知》《关于公布废止和失效的财政规章和规范性文件目录（第十四批）的决定》，累计废止28个PPP相关文件。2023年，财政部对外关停政府和社会资本合作项目库；2024年6月，国务院宣布国办发〔2015〕42号失效，导致PPP存量项目一度处于无国家层面文件约束的状态。

上述观察人士反问：“当时这些政策的执行力度究竟如何，有哪些项目因违反文件要求被处置过？”在他看来，事后回顾，这些政策更多只能说起到引导性作用。

此后，PPP行业发展陷入停滞状态，直到2023年新机制政策的出台，明确了新老项目划断规则，行业自此进入新阶段。

有规可依

尽管上述多项政策文件已被废止，PPP也完成了新老划断，但项目库中的存量项目仍有大量问题亟待解决。

经济观察报在采访中发现，当前不同参与方面临的核心难题各有侧重：对社会资本而言，主要问题是地方政府拖欠已形成实际工作量的账款；对地方政府而言，则面临竣工结算拖延、贷款利率调整困难、增值税退税受阻、专项资金归属不明、绩效管理缺乏上位政策支撑、政府与项目公司矛盾加剧、项目变动频繁、融资难度大等多重挑战。

万商天勤高级合伙人祝诣茗对经济观察报表示，“无法可依”的政策现状，加上实际履约中产生的各种争端，使得存量PPP项目的合规性备受质疑，进而导致金融机构、社会资本方、施工单位、分包单位等参与方信心不足，引发“蝴蝶效应”——直接影响项目正常推进，甚至造成部分项目暂停或终止，亟待国家出台政策文件进行规范和管理。

过去五年间，祝诣茗参与了大量存量PPP项目的履约管理、再谈判和争端解决工作。她指出，履约问题的成因多样，主要集中在以下方面：政策原因导致的项目停摆或终止，社会资本方原因导致的投融资不到位或严重超概（即项目实际建设资金超过概算资金），政企双方因绩效考核、财审标准不能达成一致而久拖不决，地方政府财力不足导致财政资金迟迟无法到位，项目公司运营资金不足导致的贷款违约、项目公司治理不力导致的决策僵局等。

“在解决这些现实难题时，社会资本方普遍希望政府方能加快财政审计进程、统筹资金依约付费、及时就履约中的变动签订补充协议，以保障项目资金充足与稳定推进。”祝诣茗说。

8月20日出台的《指导意见》，核心即“规范PPP存量项目的建设和运营”。

祝诣茗认为，《指导意见》为存量PPP项目提供了强有力的资金与政策资源支持——一般债券、专项债券及中央转移支付资金等均可用于存量项目，同时要求相关部门和地方政府将对存量PPP项目的支持纳入增量政策统筹实施。这些利好政策有助于提振市场对存量PPP项目的信心，推动行业持续向好发展。

大成律所高级合伙人黄华珍总结了当前部分存量PPP项目问题的深层原因，包括：现行制度不完善导致的项目问题；地方政府财政压力大拖延竣工，或对已进入运营期的项目拖延支付的问题；地方政府、相关部门的政策变动以及不配合导致项目无法处置的问题；社会资本主体逃避责任导致的项目问题；金融机构抽贷、断贷导致的项目问题；国资监管流程导致的项目问题等。

黄华珍举例，南方某市有一个总投资约26亿元的市政工程PPP项目，涵盖市政道路和水利两部分。该项目于2017年6月10日正式开工，其中市政工程于2020年10月基本完工，2021年1月1日正式通车投用，2022年9月8日通过竣工验收，剩余水利工程量约3800万元。根据PPP项目合同约定，道路工程竣工验收合格日起进入运营期，若提前投用则以提前使用日为运营期起始日。该项目自2021年1月1日进入运营期后，政府方始终存在拖欠问题，累计欠付可行性缺口补助和运营补贴约10亿元，导致项目公司面临巨大的银行还款与工程款支付压力。

黄华珍认为，该项目虽约定由上级国企承担可行性缺口补助和运营补贴差额补足义务，但在实际运营中，该上级国企以“差额补足约定违反隐性债务政策规定”为由拒绝履约。此外，该项目投资人之一为保险资金的信托工具，因无法按期还款已面临重大的债务违约风险，这一案例也对其他保险资金投资PPP项目产生了重大的负面影响。

存量PPP项目的规范发展，离不开地方政府、社会资本和金融机构的协商和调整。薛起堂在参与社会资本与政府的谈判时发现，尽管各方均提及“政府和社会资本地位平等”，但在实际操作中，地方政府往往占据优势地位，并未将社会资本视为平等的谈判对象——这也是当前不少地方政府的真实心态。

对此，上述PPP观察人士表示：“PPP的核心精神是政府和社会资本合作，双方同为股东，为何一定要求地方政府赔偿社会资本？地方财政支付能力的变化，本就应作为市场因素之一，纳入社会资本的风险考量范畴。”

《指导意见》明确提出：“鼓励支持社会资本方、金融机构、政府方平等沟通、互惠让利，科学优化PPP存量项目实施内容、合作期限、融资利率、收益指标等要素，共同降低项目运营成本，提高公共服务供给效率，实现持续稳健运营。”

在推动实现降本增效的同时，《指导意见》还强调要加强项目运营监管：“对收费项目，要加强收入管理，探索挖掘收入潜力，实现项目可持续运营；对应收费暂未收费的项目，地方政府可在充分论证基础上履行必要程序后实施收费。”

清华大学投融资政策（原PPP）研究中心首席专家王守清教授认为，《指导意见》有三个积极意义：一是拓宽了存量PPP项目的还款来源；二是鼓励各方各退一步，有助于缓解地方政府对“国有资产流失责任”的担忧；三是鼓励使用者付费、允许合规调价，这与近期的《价格法修正草案（征求意见稿）》的精神相契合。

8月28日发布的《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》也提出，创新财政金融政策工具，吸引和规范社会资金参与，稳慎推进公用事业价格改革。

“存量PPP项目的问题必须解决，否则容易陷入‘信心难重振、新项目难落地-经济难发展、生活水平难提高’的死结。”王守清在去年8月举办的“存量PPP项目争议解决”公开论坛上表示。

在他看来，解决存量PPP项目问题还需突破几个关键点：中央层面需要对不合格的PPP项目加大问责力度，同时参照2013年大规模化债的做法，为地方政府提供一定支持；中央国企与金融机构在和地方政府的谈判中应适当让步，协力推动项目降本增效；地方政府需要开源节流，尽量按约履约，维护自身信用和当地营商环境；公众也可能需要接受部分公共服务价格的适度调整。这些建议，在《指导意见》中已得到不同程度地体现。

等待新的“PPP”

随着PPP模式的逐步淡出，一个核心问题浮出水面：未来公共服务和基础设施项目建设的资金，究竟从哪里来？

一名长期关注PPP行业的专家告诉记者，2023年新机制实施之初，基建行业曾抱有很高期望，认为PPP行业有望迎来一轮小高峰。然而，此后相关部门内部针对新机制的思路进行了6—7次宣贯会，口径与态度一次比一次严格，这也让各方对PPP新机制的态度越发谨慎。

2024年4月，国家发展改革委正式上线“全国PPP项目信息系统”。该系统数据显示，截至2025年8月21日，全国已入库的PPP新机制项目仅254个。

一位咨询机构人士说：“目前PPP新机制下的项目数量较少，且以高速公路项目为主，占比达87%。这些项目主要聚焦使用者付费项目，总投资额约为1.1万亿元，与PPP高峰时期的规模相比大幅缩减。现在地方更多通过专项债，或依托国有企业融资来推进基建投资；还有部分优质项目，比如储备林项目（收益主要来自林木销售和林下经济），地方政府会直接对接金融机构融资。”

该咨询机构人士进一步表示，在PPP模式大幅“退坡”后，地方政府各显其能，紧盯政策要求与监管导向，尝试多种方式开拓融资渠道，但截至目前，尚未创新出一种可大规模复制、能替代当初PPP模式的全新路径。

上述行业观察人士则认为，不应完全否定PPP模式的合理性与可行性：“如果未来存量项目能够运行至项目移交，或走完整个项目全生命周期，至少能证明这个模式值得进一步推广与借鉴。”

（作者 杜涛）