3月11日，CMF宏观经济热点问题研讨会（第116期）发布《统筹做优增量与盘活存量的意义、挑战与对策》报告（以下简称“报告”），中国人民大学财政金融学院副院长马光荣代表课题组发布报告。

2024年12月中央经济工作会议首次提出“要统筹好做优增量与盘活存量的重大关系，全面提高资源配置效率”。2026年政府工作报告中有三处地方详细点明了具体盘活存量包含哪些重点领域。其中，在推进财税金融体制改革这一节里提到“要积极盘活利用存量资源资产”；在推进城市更新这一节中提到要“盘活利用存量土地和闲置房屋设施”；在加快发展房地产市场新模式中提到：“要探索多渠道盘活存量商品房”。

为什么在当前发展阶段需要格外重视存量管理？马光荣表示，存量重点包含资产和负债两方面，随着中国经济逐渐进入中低速发展的新发展阶段，增量在变慢；但与此同时，有些存量固定资产的使用效率在降低，相应的有些存量资产之前是通过高负债进行筹集资金进行投资，随着其使用效率降低，收入相应的覆盖债务的压力会变得越来越大。

当前，盘活存量的重点领域与关键挑战在哪里？报告指出，存量基础设施是盘活的重点领域，包括政府文化场馆、大桥、交通基础设施连带的附属设施、政府未充分利用的办公用房、国有企业在城市核心区原来所占用的一些工业用地。政府资产的盘活不仅有利于增加地方政府财政收入，化解政府风险，也能增加民营企业投资机会，提高整个社会的资源配置效率。土地和房地产也是盘活资产的重点领域，一是规模庞大，尽管地价房价在下降，总资金量在存量资产占比中非常大。同时，土地和房地产可盘活性比较高，土地没有折旧问题，房地产折旧也是最慢的。

报告进一步指出，盘活存量资产主要面临四方面的挑战。

一是识别哪些资产可以盘活比较困难。政府及地方城投持有的大量基础设施以公益性为主，并非全部具备盘活价值，且收益率普遍偏低。如地方专项债余额超37万亿元，对应项目收益落实率不足四成，2023年专项债付息7000多亿，项目收入仅2000多亿；城投公司2023年平均ROA仅0.41%，剔除政府补贴后实际为负。这类资产因公益属性强，即便引入市场化机制，盘活收入也有限，且隐性债务风险突出。

二是盘活存量资产也面临着各个部门动力比较弱的问题。政府资产分散于各委办局及城投公司，如果盘活收入纳入财政预算统筹，各部门缺乏主动盘活动力。同时，盘活资产需要多个部门积极的配合。以闲置土地和闲置工业园区盘活为例，就需要规划国土、交通、基建管理部门多方面的配合才有可能实现存量资产的盘活。此外，当前处于房地产周期的底部，民营企业投资预期不太强，市场成交意愿相对比较低。

三是定价机制僵化掣肘。基础设施盘活的前提是服务定价公平合理，但现行部分公共服务定价机制僵化、水平偏低，导致资产难以产生足够收入，亟需推进配套改革。

四是部分地方出现了盘存异化的现象，通过对资产盘活中标的企业进行分析后发现，70%的政府资产是由本地城投购买承接，民营企业和外地企业承接相对较少，本地城投的盘活与经营能力能否匹配，是目前面临的一项考验。城投本身资金面紧张，承接资产意味着负债显著上升，但营业收入和利润增长却十分有限。现实中，不少城投通过举债或直接将政府资产抵押给金融机构获取贷款，以加杠杆方式完成收购。这种方式虽短期内增加了政府收入，却将风险转移至城投，未来偿债压力将持续加大。

报告强调，盘活存量资产的一个根本性标志是资产收益改善，创造可持续的真实现金流，如果政府只是把这个资产卖掉了，简单地把一定年限的经营权出让给某个企业，看起来一次性获得了收入，但如果承接的城投自身没有把资产的收益、现金流有效提升，最终还是会产生债务风险。

报告建议，可以考虑把低效的资产进行一次性整体出让，在这方面可能需要配合一定的产权改革举措。在发挥市场在盘活存量中的决定性作用的同时，也需要发挥“有为政府”的积极作用，在对存量闲置土地、闲置工业园区盘活的过程中，需要进行相关的规划配套；此外，像并购破产的法律、税收等制度的完善也需要进行相应改革。