文钊：公益性不等于政府包办

作者：经济观察报文钊

发布日期：2007-02-24

从今年1月份开始，北京市公共交通大幅度降价,普通市民持公交一卡通乘车享受四折优惠。有评论称，这是公共交通从市场化到公益性的一次回归。与北京遥相呼应的是浙江兰溪,这个城市曾开国内之先河,将公交企业以拍卖方式交与私人经营。同样是在本月,他们宣布将私营5年的公交公司由政府回购，重回国有时代。
   北京的改革被看做整个公交改革的样板。很多人认为，未来的公交事业必然应该是政府包办的格局。换句话说,既然强调公益性，就该由国有公司提供服务,又因为公益要求低价,企业亏损必然应该由财政买单。
    在目前的思路下，民营公司出局是必然的。虽然建设部等部门一直强调，要以各种方式吸引社会资本投资和经营公交事业。问题是，民营公司总是要赚钱的，现在政府打定主意不想从公交服务上赚钱,不仅要求企业提供低价格，还愿意为低价提供财政补贴，这样的话,民营公司肯定干不了,国有公司不做谁来做?
    虽然从眼前看，老百姓确实得到了一些实惠，但以长远观，此举值得商榷。我们不是没有过政府买单的公交时代，那时候价格比现在还要低,公交同样由国有公司垄断，它们也同样享受财政补贴，但是除了低价,不仅老百姓出门难的问题没有解决，最终巨额的财政补贴也让政府承担不起，这才想起了市场化,想到了开放市场,让民营公司进入。说句良心话,小公共纵然有万般不是，如果这些年没有小公共,北京市的公共交通会是一种什么格局?即使到现在，有些小区一旦小公共退出,根本就没有公共交通可言。
    当初公交进行市场化改革，一方面是因为财政困难，政府没有能力大规模投入；另一方面，国有垄断公交业所导致的低效和低质也为百姓诟病。市场化改革的本来思路，应该是政府在承担监管职责的同时，放开市场，在强调公益性的基础上引入市场竞争机制。讲求公益性当然要求政府承担更大的责任,也不排除政府以财政补贴的方式使百姓享受低价格的公交服务。但是公益性并不排斥竞争，不排斥民营公司提供服务，甚至公益性也不代表运营商一定要亏损。
    实际上，在公益性和盈利性之间并不存在天然的鸿沟。我们认为，从提高公交服务质量和效率的角度考虑,公交事业应该引入更多的民营公司，这些公司同样可以享受财政补贴，它们可以通过竞争的方式获得运营线路，并且按照承诺的、政府认可的价格提供服务。这样的安排不仅可以为市民提供多样性的选择，也可以通过竞争使得所有运营商降低成本。
    就北京来说，面对国有独家的公交，政府会面对一如从前的问题。比如说财政补贴，在没有有效竞争的情况下，我们究竟如何确定公交公司的合理成本，并据此进行补贴？如果我们不能有效界定成本，一个可见的结果是，公交本身没有动力降低成本，其运营成本势必会越来越高，政府补贴也会年年增加，公交再度成为政府不可承受的负担，指日可待。
    但是很显然，包括北京在内，公交市场化并没有形成多元投资主体格局。即使现在存在多家公司，北京公交基本上还是国有公司一统天下的局面。在过去若干年里，小公共一直在为国有公司补缺堵漏,但是根本没有机会被承认和认可。而现在，它们也即将退出市场。所以我们认为，北京公交所谓的市场化改革并没有触动根本，因而这个所谓的市场本身是残缺的,没有可能形成有效的竞争。在此情况下，应该考虑的是如何在公益性的前提下，鼓励社会资金更好地进入，并且获得合理的回报，而不是彻底退回到国有垄断的大公交时代。
    建设部最近在优先发展公交的意见中，明确要通过特许经营的方式，在公交事业中引入社会资本，形成竞争格局。在公交改革中，制度设计本身应该有利于社会资本的进入，也有利于市场的多元化。实际上即使公交本身，也存在不同层次的需求。这其实也为不同市场主体的进入提供了基础。现在，要看那些决策者怎么想了。

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