白景明：“财政和行政层级演变有其自然规律”

作者：言咏

发布日期：2008-09-04

经济观察报记者言咏 近年来，一些地方政府已经启动机构改革的试点，进行了诸如“省管县”等积极的探索。这些探索成效如何，积累了哪些经验，又面临着什么样的瓶颈？如何突破？为此，经济观察报记者言咏专访财政部财政科学研究所副所长白景明。

在胶着点上开个洞

经济观察报：针对目前各地“省管县”热情的高涨，有一种说法是，“省管县”意味着财政税收体系从“五级财政”向“三级财政”过渡，但也有人认为在行政体制改革滞后的情况下，这个过渡没那么乐观。你对此如何看？

白景明：“省管县”模式以前就存在，浙江搞得最早，上世纪八十年代实施“财政包干制”时也搞过。这是十分值得探讨的一种模式，它能解决三个方面的问题。

第一，我们国家财政支出的一个重要方向是配合推进基本公共服务均等化。目前我们是争取城乡在项目上相对统一：农村没有合作医疗，没有低保，我们要建立；还包括其他公共产品，如污水处理、饮水安全等，以前农村没有公共卫生，现在要实现。原先是各个市管，根据市的财力解决均等化问题，但各市财力不一样，这造成了新的不平衡。而“省管县”是从全省的角度来平衡，穷县补的力度大一些，有利于实现均等化。

第二，“省管县”从财政管理的角度能减少一些资金配置中及时、足额的问题。以前是省厅下达到市，即便是指定给县里的，也要市里先过一手，而“省管县”是直接兑现，直接和县里算账。

第三，“省管县”模式下，各级政府支出责任划分和收入划分相对好划一些。因为现代社会信息条件、交通条件已经具备了，这时配的层级少，责任可能更容易明确，层级越多，责任越不明晰。

经济观察报：在行政层级还在的情况下，是不是也存在难点？

白景明：这是咱们国家的特点，确实是目前的一个难点。我们国家是上级政府领导下级政府，市对县有行政管理权，这比较要命，是个不好迈的坎儿。公共产品供给有不同的规划，市有市的规划，省有省的规划，中央有中央的规划。大家都要贯彻中央的规划，市要贯彻省的规划，县要贯彻市的规划。要贯彻就要配置资金，但县是和省里直接算账，这资金怎么配？原来市管县的时候，市还能给你一些钱。这是现在一个突出的矛盾。

现在有一个问题是，无论穷县富县，市里都愿意管。因为即便管的是穷县，从上面也能要点（钱）。当然，市不管这县时也能问省里要点（钱），但行政区域在我这里，市级管理的完整性就能落实了。

这些行政管理体制上的问题，现在是胶着状态。我们国家一直在探索怎么突破这个胶着点。八十年代搞计划单列市，就是一个范式。

我个人认为，虽然现在有这么一个胶着点不好突破，但“省管县”还是有积极的意义，它在一面墙上先打开一个洞，是要逐步突破的。

行政管理体制上的突破之所以胶着，主要是市级政府有些担心，担心管理区域小了。这种担心也是正常的，而且确实也并不能完全说“省管县”就有利于每个县的发展。

事权和支出责任划分是关键

经济观察报：据说有的还成了“省刮县”？

白景明：我不太同意“省刮县”的说法。“刮”是正常的。钱不是任何一级政府的钱，都是全国的。你这个县财政收入大，是内循环的结果吗？你不把产品卖到上海吗？只不过是税收属地管理发生在了你这个地方。

当然你在本地投资建厂，给企业创造良好的环境，这得承认。地区需要一些自主财力，落实它的区域发展政策，这也是对的。但财政问题上必须克服区位意识，不能视为自己家里的钱。任何一级政府的钱都是人民的税收，就是要统筹使用，就是要“抽肥补瘦”。

人们担心市的管理权限小了，级别会不会降到跟县一个级别，其实没必要担心，你还是厅级啊，一样。另一方面，以前搞市管县时，市小，现在一个市多大啊，流动人口加常住人口好几百万，还不够你弄的。这些年城镇化推进之后，好多市扩展了，以前的县都变成它的区，区域半径、城市人口都在激增，同时，有些县级市也已经自然而然升成地级市。

城镇化的发展对经济管理有一种反作用，要求你减并层级。尴尬的地级市问题可以随着城镇化进程自然解决。无论是财政层级还是行政层级，它的演变都有其自然规律。国外为什么形成三级政府，不是人的主观意识，是经济规律、政治管理的规律决定的，它自然就形成了。

经济观察报：国外的税收财权划分比较规范一些。我们国家，中央和地方分税制还比较正规，到省以下就不那么明晰了。财政征税权怎么更明晰化？

白景明：我个人的看法，现在中国收入划分不是实质问题。一谈财政体制改革先谈钱怎么分，我不同意这个逻辑起点。逻辑链条应该是事权划分，支出责任划分，然后才是收入划分。我们先决定政府管哪些事，再是钱谁来掏，或者本地完全拿钱，或者上级政府拿，或者双方共担，三种情况。根据不同的情况最后才到收入划分。

一开始就谈收入划分，扯不明白，谁不愿意多拿（钱）？这不是中国特点，各国都一样，所以国外先明晰事权，甚至收入划分上没有法律，而事权划分、支出责任划分上有法律。

中国财政上的问题先要解决的是理念问题，而不是操作问题。分税制之所以成功，是先解决了理念，就是要构建一个适应市场经济的体制，增强中央调控能力的体制。财政上要先解决的理念是，是要中央高度集权，中央地方适度分权，还是地方大分权？财政体制和行政管理体制的问题还是得扣一起。

“抽肥补瘦”是必然

经济观察报：有一种观点认为，考虑到中国目前发展不均衡的状况，需要中央多集点权，“抽肥补瘦”力度能大一些，所以还不能完全一级政府、一级财权。

白景明：一级政府、一级财权呢，财权肯定是有，只是多少的问题。财权是三个方面组成的，税权、收费权、债权。中国的特点是地方上没有债权，税权、收费权是有的。但并不是说所有的支出都是你本级财力来解决，你做不到，中国的经济分布和行政分布不可能一样。不可能要求广东一个县和宁夏一个县有同样财力。为什么需要政府？政府就是起“抽肥补瘦”的作用。在中国，中央财政集中力度适当提高，确实有必要，因为基本公共服务均等化，需要中央一定的财力保障。

经济观察报：这两年是不是公共服务也有点推得太多，画的饼太大？

白景明：我个人学术上的看法是，基本公共服务均等化肯定要搞，但（达到）什么水平，（通过）什么步骤，要考虑好。我们不能要求和美国、欧洲看齐。人家财政收入人均上万美元，我们国家就算今年6万亿的收入，13亿人，人均5000元不到，还不到1000美元，不是一个等量级。现在我们是全面铺开，也可以，但标准不可能那么高。我跑一些省调研，感觉有些省是急于推进。

中国一定要认识一个国情：人多。基本公共产品是人者有份，它才均等，这跟私人物品不一样。私人物品天然就是不均等的，有钱你买，没钱算了。我们提供的公共产品是要给13亿人的。

所以，基本公共服务均等化要搞，但也要允许一部分人先富起来，允许一些财政能力强的地方政府步骤快一些，公共服务水平高一些。

有一定差距是合理的，我们现在强调的均等，先是项目上的均等，标准可能不一样，比如城市和农村低保不一样，但有就是好。现在的财力只能做到这样。

经济观察报：前面说到明晰事权是关键，我们能不能更多从法律层面，建立一种符合发展规律的平衡？现在好像总是处于博弈之中。

白景明：博弈可能是一个长期过程。现在一些事权已经进入法律，明确了哪些是政府要做的事，这是一个进步，但政府之间谁来做，还没明确。谁都不愿意做花钱多的事情。但最后还是得做，这就是一个博弈的过程。

事权划分法律化、法制化还有一个过程，和三个因素相关，一是经济发展，二是行政管理体制改革，三是公众的公共选择，就是中央提出的公共决策的公众有序参与。

收入划分有前提

经济观察报：在事权边界尚未完全法制化的阶段，你认为中央、省、县之间的收入划分将如何演进？

白景明：我没什么预测。我的观点还是，先把事权搞清楚。我们国家在收入划分上一直在逐步拓展边界，原来土地出让金没进入预算管理，这两年进入了。收入划分体系在逐步完整，但我历来有一个看法，中国的收入划分要先统一预算，政府到底有多少钱？现在非预算收入和非税收收入虽然不像有些学者说的那么乱，还是有规则的，但它们没有统一纳入预算管理，这是个问题。比如说养老，要么采取中央统一管理的模式，要么走地方管理的模式，无论怎么搞，收入上得划分，它现在没纳入预算管理，就没法划分。

经济观察报：如果说事权划分是一个动态博弈过程，收支方面好像也存在这样的问题？

白景明：我们行政管理方面，每级政府都有它的职权，地方公共物品的提供很多权力在地方，城市建设它也要搞，在符合国家规划前提下有自主权。地方政府筹集资金难免有债务，从财政体制的角度讲，地方有没有债权，这是以后要探讨的问题。

从货币供给的角度，政府直接掌控货币发行是中国经济管理的一大特色。中央银行是归政府管，到地方上也一样，各银行行长，说是垂直领导，但你得尊重地方政府，得符合它的要求。这在客观上形成了政府办事用钱可从国有银行和财政两方面筹措资金的机制。为什么中国货币供给扩张，利率政策失灵，问题也在这里。投资膨胀很大程度是政府投资造成的，企业投资膨胀也有，相对弱一些，毕竟企业投资膨胀受约束，市场不看好，谁负这个责任啊？

真正划分收入时，还得看债权怎么做，以及对银行贷款管理权，好多问题接着要有一个协调。根本因素归根到底是，公共产品供给战略确定的问题。为什么我提公共产品供给“大跃进”？有点支得太多了，现在地方政府有两块重压，一个是城市建设，另外民生也必须搞。

现在好多人看到收入增长，上半年3万多亿了，支出肯定能保证，实际上不行。有人提出减税，我是不主张的。国外减税，其实另一边在发债，一样得老百姓还。

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