法律缺位土地督察 国土资源部调研立法
国土资源部希望明确土地督察机构的法律地位。本报获悉，国土资源部正在拟订《国家土地督察条例》，并争取将这一法规列入2008年的国务院法制办立法计划中。
土地督察立法
土地督察制度是2007年开始施行的。国土资源部向地方派驻了9个土地督察局，国土资源部部长徐绍史兼任总督察。这一制度被认为填补了对地方政府土地利用和管理行为纠正监督机制的缺陷。
土地督察局享有 “提出纠正意见”、“提出整改意见”、“责令限期整改和暂停用地审批”的权力，这被业界称为土地管理的三道“令牌”。
国家土地督察北京局局长樊志全认为，土地督察机构可以对省级政府讲话，是国务院授权、土地总督察授权，这样督察发现的问题都可以和省级政府沟通、协调，很多问题相对容易解决。
过去，一些地方国土资源部门官员很难对地方政府官员实行监督。一些土地督察官员说，地方国土资源厅是单打独斗，有的不敢拿到台面上，有的是地方官员说怎么办就怎么办。“他们有他们的难处，他们的难处刚好国家土地督察机构可以补充。”
据国家土地副总督察甘藏春介绍,国家土地督察制度建立以来,先后向北京、河南、云南、辽宁、山西等14个省(直辖市)及计划单列市人民政府发出了三道“令牌”。通过专项督察，拆除非法建(构)筑物133.15万平方米，复耕土地1388.42亩，收回闲置土地3266宗，面积3.67万亩；9名相关责任人被移送公安和司法机关依法追究刑事责任，31名相关责任人被移交纪检监察机关依法追究行政责任。
不过，国土资源部法规司司长王守智日前表示，尽管国办发〔2006〕50号文件明确了国家土地督察机构的设置和职责，但国家土地督察机构的地位并未以法律形式予以明确，在实际工作中土地督察权的行使缺乏法律依据。
国家土地督察成都局局长董祚继告诉本报，没有相关的法律依据，执行工作会遇到很多困难，“例如我们在要求被督察对象出示相关文件的时候，时常因为没有法律依据被拒绝。还有对建设用地的审批权管理，虽然国务院50号文件中也有相关规定，但是涉及到具体执行的时候却显得笼统，没有一个明确具体的操作办法，以至于在执行的时候很被动，执行效果也会大打折扣。”
据悉，2007年，国土资源部已把《国家土地督察条例》列入立法计划中的调研类项目，今年又将此列入了立法计划。前段时间，王守智所在的法规司还专门与国务院法制办协商，力争把《国家土地督察条例》列入国务院法制办的2008年立法计划。
2月15日，国土资源部法律中心副主任叶明权透露，目前，《国家土地督察条例》尚处于前期的准备和调研阶段，还没有进入国务院法制办2008年的立法计划。
据称，该《条例》将对土地督察机构的性质、地位、职能、任务、督察程序、督察人员的选任、转任、纪律、责任和考核等方面做出法律规定。《条例》还会对督察工作人员独立工作有一些规定，这样也可以避免外界担心督察人员有被地方政府同化的风险。
王守智称，修改《土地管理法》时，也将对国家土地督察制度作明确规定，以使这项制度法制化，更具权威性。
督察之难
如今，距离天津市白塘口村整改意见书下达的时间已经过去快半年了，这个曾经因违法租地被国土资源部和监察部通报，位列十起典型案件之首的小村庄还是一片平静，整改意见书并没得到执行，该拆的建筑依然挺立。（详见本报2007年12月24日一版《白塘口：风暴中心依然平静》）
日前，当本报记者在一个座谈会上问及此事时，负责天津地区土地督察工作的国家土地督察北京局局长樊志全说：“虽然相关部门都在积极解决，但是在执行上还是有难度的，主要是因为涉及的面积比较大，涉及到群众的利益也比较多。”
业内人士也表示：“整改意见难以执行并不是个别现象，而是土地管理过程中的一种常见现象。”
一位国土部门的基层工作人员说，法律虽然赋予了国土资源管理部门的制止权，但并未赋予其强制执行权，因此很多地方对整改意见熟视无睹。
目前，对于这种不执行处罚的行为只能依法申请人民法院强制执行。法院的执行需要法定的程序，需要一定的时间，少则两三个月，多则半年一年，时间一长，执行起来更加困难。加上强制执行费用实际上由土地主管部门承担，也从经济上加重了执法部门的负担，降低了执法部门的工作积极性。
对此，国家土地督察上海局局长张乃贵也表示：“执法能不能到位，纠正能不能落实，关键还是在地方政府。”
在去年的土地百日执法行动中，上海局管辖区域内的浙江省东阳市违法用地200多亩，被国土资源部确定为重要的整改地区。当张乃贵带队第一次去检查时，原来的违法用地整改情况并没有得到落实，该拆除的没有拆除，该纠正的没有纠正。
“后来我们就抓政府，通过省政府给市里提出整改意见，要求立即采取措施整改，我们一周以后要去检查验收。”张乃贵说，后来市长回去后，马上召开了三次会议，传达部里面的要求，传达督察局的整改意见,还专门召开百日行动扩大会议，做出部署，最后实现了在很短时间内把整改措施落实。
江苏省国土资源厅厅长陶培荣因此曾经建议，国家土地督察机构在开展工作、下达通知时，主送对象应该是地方各级人民政府。
甘藏春在近日举办的国家土地督察工作座谈会上也说，按照国办50号文件，国家土地督察机构与地方政府是监管与被监管的关系，这只是一个方面，但另一方面，两者又是监管和配合关系，在监管中注意配合，配合中不忘监管，这既是督察方法，又是履行职责中不可缺少的途径，二者是辩证的统一。
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