地方“大部制”改革圈定七领域 各地获更大自主权
日前，国务院召开地方政府机构改革电视电话会议，并下发指导文件，“7+1”的改革思路成为其核心内容之一。
与以往不同，中央对本轮改革更多地采取了柔性处理。例如，没有必设机构的要求，也不搞一刀切。据悉，地方政府在这轮改革中将获得更大自主权。
今年年底之前，各省的改革方案将陆续上报中编办，而市一级的机构改革料在明年推行。
解密“7+1”
8月25日召开的地方政府机构改革工作会议上，国务院秘书长马凯将此轮改革的主要任务概括为：转变职能、优化结构、强化责任和严控编制。
会议提出地方机构改革“7+1”的指导思路，即改革将会涉及农业、工业、交通运输、住房保障、人力资源、文化市场、食品药品7个领域，再加上一个“健全基层社会管理体制”。
分析人士认为，这次改革和中央“大部制”改革思路相同，均是以主要经济领域和人民群众密切关注的领域为坐标，来规范政府机构设置。
“大农业”的提出堪称本次改革的一大变化。北京大学政府管理学院教授谢庆奎认为，加强对农业和农村工作的综合管理与统筹协调，这是为解决“三农”问题服务的，“大农业”需要整合的应包括党委的农村办、政府的农业局、农垦局、农机局，甚至乡镇企业局，应该涵盖种子、粮油棉等。
在工业方面，将推进信息化和工业化融合；在交通运输方面，加快形成城乡一体的综合交通运输体系；同时，还要统筹城乡建设规划，加快建立住房保障体系；加强人力资源统一管理，完善就业、劳动权益和社会保障体系；加强文化领域综合管理，推进文化市场统一执法；整合医疗管理和药品管理职能，强化食品药品安全监管。
此外，地方政府自主改革的权力得到一定提高。这次地方机构改革并没有必设机构的要求，机构设置“不搞一刀切”，不强调上下对口，对改革推进也不设时限。
同时，对机构设置数量提出了较为柔性的要求。据了解，省、自治区政府机构限额为40个左右，规模比较小的省份为30个左右，直辖市为45个左右。大城市政府机构限额为40个左右，中等城市为30个左右，小城市为22个左右。县政府机构限额由各地根据经济社会发展情况和不同县情，按14至22个左右掌握。
预计在今年年底前，各省会陆续上报具体的改革方案。市县级改革推行料在明年开始，本报获悉，今后市县级机构改革方案审批权将下放到各省级政府，在中编办只需备案，这给各地探索改革留下了更大的空间。
改革路径
毫无疑问，此次改革之后一批新的厅局将会产生，地方政府组成部门构成将发生较大变化。分析人士认为，由于各省经（贸）委承担了协调工业发展的职责，新组建的工业和信息化厅应该会在经（贸）委的基础上组建。
2003年，国务院机构改革撤销了国家经贸委，相关职能并入发改委、商务部。但在地方机构改革时，21个省市自治区保留了经（贸）委，负责指导当地工业发展。
不过，对于经济特区深圳市而言，工业部门的整合难度或许并不大。早前深圳市参照英国模式，组建了贸易工业局，负责指导全市工业、国内外贸易运行等职责。深圳市编办一位官员告诉本报，贸易工业局真正实现了内外贸一体化，深圳市的机构改革应该会在原有基础上微调，好的做法不会推倒重来。
此外，作为一个特例，目前深圳市还设有科技和信息局，相关整合料在这两个机构间进行。
和国务院机构改革方案不同的是，地方机构改革的“7+1”思路并未涉及能源管理和地方发改委的职能调整。分析人士认为，部分地区面临着发改委和新组建的工业部门分权的问题。
不过，地方上这种分权的压力相对较小，地方发改委在同级部门的影响，远不及国家发改委。
此外，由于基层人事部门和机构编制部门往往是合署办公，人事部门与劳动保障部门合并，编制部门是否独立也是一个疑问。
央地关系掣肘
事实上，地方机构改革的探索从未停止过。海南、浙江、湖北、山西、吉林、重庆等省市在机构设置和职能调整方面，都曾作为试点先行进行过探索。本轮改革后，这些试点又被赋予了新的任务，即探索实行职能有机统一的大部门体制。
不过知情人士透露，中央并没有特意确定某个改革试点为样本，并把它作为成熟的典型加以推广，此举意在放手让各省根据本省实际情况进行改革创新。
而本轮地方“大部制”改革能否成功，则有待下一步的发展，一些掣肘改革的因素也尚待克服。
中国政法大学党委书记石亚军认为，推进自上而下的改革，最为关键的应该是在如何处理中央与地方的关系上，“央地关系理不顺，地方政府机构设多少，设什么，实质意义不大”。
来自中国政法大学的全国问卷调查显示，在地方政府最渴望向中央政府争取的资源中，排前四位的分别是优惠政策、项目投资、财政资金、改革试点权。
石亚军解释说，这个数据从一个角度说明，地方政府在很大程度上依赖中央政府。虽然这次改革没有强调必设机构，但可以想象，这种依赖性已经决定了哪些机构必定会出现在报批的实施方案中。
石亚军介绍，现行的垂直管理大的格局不会动，但必然会探索地方政府如何与中央垂直部门有效协调的机制，既要实现垂直管理的目标，同时又要避免中央“条管”与地方“块管”脱节的问题。
此外，合理划分中央和地方的事权，科学配置地方政府的财力，也在本次改革考虑范畴内。
据了解，目前约70％的财权在中央，而事权则正好相反。石亚军认为，中央政府确实应该掌握一定财力，关键要看这个比例是多少比较合适，“我赞同有些学者50％的观点”。
谢庆奎说，地方政府机构改革有所动作是在1993年和1998年，但改革进程拖得过长，往往是县乡级还没来得及改革，新一轮的机构改革又开始了。“希望这次改革能彻底一些，完整一些，有始有终，成为一次真正的地方机构改革。”
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