二级路建设存千亿资金缺口三部委融资新政7月草成

2009-05-11

翁仕友

经济观察报记者翁仕友 政府还贷二级公路陆续停止收费，由此可能导致每年数千亿的二级公路建设资金缺口，这让地方政府感到头疼。

本报获悉，国家发改委、财政部、交通运输部为此已成立专门的工作小组，加紧制定普通公路投融资政策建议。初步计划，政策建议的起草将在7月前完成，9月上报国务院。

一位知情人士介绍，目前在全国各地的调研工作已经结束，正在总结调研结果。虽然尚未有成文的建议，但三部委已在一系列问题上达成共识。

这些共识包括：在偿还政府还贷二级公路债务之后，260亿专项补助资金仍然分配给各省，用于非收费公路的养护和建设发展。同时还会在上千亿的车辆购置税收入中，增加对普通公路的投入。

此外，各地交通部门也纷纷建议成立一个新的投融资平台，统筹使用高速公路收费收入、设立普通公路发展基金、发行债券。

燃油税改革后续

“这段时间，从银行贷款建设公路的事，基本上就没有进行。”某省公路局负责人5月6日告诉本报。该省在全国率先停止政府还贷二级公路的收费。

这位负责人介绍说，国省干线公路（二级公路居多）建设发展的资金主要来自银行贷款，这个贷款过去主要是通过公路收费权质押和养路费来担保。由于现金流比较稳定，银行乐意放贷。

但是燃油税改革以后，二级公路不再收费，养路费也变成了税，银行也便没了贷款的积极性。“现在我们要去银行贷款，必须经过财政厅的同意，由财政担保。”

“这个问题国务院非常重视，在研究取消政府还贷二级公路收费的问题中，多次提出来要认真处理好促进普通公路发展的问题。”国家发改委基础产业司副司长吴晓5月5日介绍说。

在吴晓看来，除了高速公路为主的收费公路网络以外，普通公路要体现它的公益性，应将它视为一个公共产品。据悉，中央已经明确，普通公路建设资金以各级政府投入为主，同时多渠道筹措资金。

目前，国家从燃油税收入中每年拿出260亿专项资金，用于对取消政府还贷二级公路收费试点省份的撤站、偿还债务、人员安置等补助。

本报获悉，在偿还完二级公路债务以后，这笔资金仍然会分配给各地，用于普通公路发展，同时还会增加车购税对普通公路的投入比例。

目前，车购税每年收入1000多亿，主要由交通运输部掌握分配，根据不同项目全额补助到各省。目前，这笔收入补助的重点是高速公路和农村路建设，尤其是国家重点工程，不包括普通干线公路。据悉，今后对普通公路投入的比例目前已经确定。

投融资新平台

三部委在4月底就公路建设融资进行了密集调研，分别召开了东、中、西部片区座谈会，每个片区两天时间，期间听取了各省级发改委、财政厅、交通运输厅等部门的意见。

据一位参与中部片区座谈会的政府官员介绍说，参会的是8个省市，各省市的建议大致集中在呼吁中央关注普通干线公路的发展，中央和地方财政应该加大投入。其次是尽快明确投融资平台，解决资金渠道问题。

本报获悉，多个省份已有意搭建一个新的投融资平台，类似于目前各地的交投公司，专门解决普通公路发展筹资难题。

以安徽省为例，该省交通部门的初步想法是依托公路交通部门，在省市两级搭建一个融资平台，初期的资本金从中央转移支付的燃油税收入中列支一部分，然后每年再适当补充一些资金进去，这样便可到金融机构融资，放大原有资金。

本报从该省交通运输部门了解到，由于资金规模较大，牵涉的面较广，这个思路还在研究阶段，最终能否成行，还要上报省政府批准。

据悉，三部委也已明确酝酿建立新的投融资平台。但一位知情人士介绍说，这个平台的资金从哪里来；由谁来运作，财政部门还是交通部门；资金如何使用、如何监督等问题，目前尚不清楚，相关细节问题仍未定论。

据悉，三个片区座谈会上，多省建议的另一个焦点是统筹使用高速公路收费收入。按照各省的想法，希望从高速公路收入中拿出一部分转用到普通干线公路的发展上。

据介绍，各个地方都有交投、高速公路总公司，融资能力很强。但问题是这些资金只能用于高速公路的建设发展。为此部分省份建议，统筹使用这些资金，将其中一部分用于普通干线公路上。

一位知情人士介绍说，这里还涉及体制问题。目前，安徽等省交投、高速公路总公司是由省国资委管理，交通运输厅进行行业指导，后者并不能左右资金的流向。

目前，三部委正对上述问题进行梳理研究。

数千亿资金缺口

据了解，上一轮公路投融资体制改革始于1984年，这年国务院做出决定允许“贷款修路、收费还贷”。此举改变了过去单纯依靠政府财政发展公路的体制束缚，缓解了公路建设资金严重短缺的难题。

在这轮改革后，出现了政府集资修路、出售公路经营权、BOT方式以及成立高速公路有限公司，向社会发行债券等各种方法，中国公路从此得到较快发展。

但是后来随着高速公路的发展，原有的二级公路的干线骨架作用功能逐渐削弱，在各地高涨的建设高速公路热潮下，普通公路成为全国373万公里公路路网中最薄弱的一环。

“最主要的是保证资金。”交通运输部规划研究院战略所所长徐丽告诉本报，这次借着改革，将理顺资金的属性，即由财政来投入，这是必须坚持的观点。

徐丽参与了此次三部委在各地的调研。她介绍说，目前财政的投入主要包括两块：燃油税返还、车购税补助，而国债资金是很少的。各地也很少把一般性财政资金投入用到普通公路建设上来。

“现在最大问题是连养护的钱都不够。”徐丽介绍说，每年正常的养护费用就高达1000亿。

再算上新建、改建等，每年的资金需求量高达六七千亿，除去财政投入的2000多亿，仍有数千亿的资金缺口。

分析人士介绍说，和东部、中部地区相比，政府还贷二级公路取消收费以后，西部地区普通公路的建设与发展面临着更为严峻的问题。没有“贷款修路、收费还贷”政策的实施，难以尽快改变西部地区交通发展滞后的局面。

据悉，中央已明确对西部地区公路建设的投入，不论是车购税还是国债或交通专项资金，都将向西部地区倾斜。同时，西部地区是否取消政府还贷二级公路收费，由省（区、市）人民政府自主决定。

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