“清理的目的是为了发展。”2月16日，刚刚参加完清理检查工作会议的国土资源部规划司司长董祚继对本报表示，出大问题的地方都在试点之外，那些以置换、周转等名义开展的地方私立项目将是这轮清查的重点。

增减挂钩试点是将低效使用、甚至闲置的农村建设用地重新整理，作为日趋紧张的城市国有建设用地指标的一项补充，国土部2007年刚刚开展这项工作时，曾被认为将是大势所趋。

但在地方政府渴求用地指标的大背景下，最初所划定的试点范围很快被突破，擅自开展的种种土地置换方式在多个省份群起，而其间漠视农民利益，纯为指标而置换或增减挂钩的项目层出不穷。

2010年12月底，国务院下发国发47号文件，要求对增减挂钩试点工作进行清理。眼下，包括董祚继在内的诸多国土资源系统人士普遍担心，舆论的片面解读或许会对这项正在试验中的重要土地改革造成负面影响。

内外有别的清理

“试点地区的省份，与自行上项目的省份情况完全不一样，要有针对性地做清查的指导意见。”此次清理检查工作办公室负责人、国土资源部总规划师胡存智在向办公室成员布置工作时这样强调。据记者了解，此次被列入重点清查名单的省份一共有6个。

“安徽、河北、内蒙古，这些都是在部里试点之外，自己搞一套建设用地置换的省份。”国土部内部人士告诉本报。

以河北省为例，国土资源部仅批给该省增减挂钩指标1.2万亩，但该省却计划在3年内完成7500个村庄的改造，额外获得50多万亩建设用地指标。而安徽与内蒙古，甚至绕开国土资源部的增减挂钩试点，自行出台了一套建设用地置换暂行办法。

“这些各省自行搞的置换，首先规模无法控制，很容易失控，另外在具体操作上也很不规范，应该返还给农村的土地增值收益往往被挪作他用。”董祚继对本报表示。

而2月9日刚刚获国务院批复的《城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治清理检查工作方案》，也很明确地给出了对这些项目的处理意见，“对继续在试点外进行建设用地置换和复垦土地周转的，一律停止实施，进行整顿规范。”

相比之下，在国土资源部立项的增减挂钩试点，以及涉及到这项内容的农村土地整治工作的“待遇”则好得多，自然要对“存在的问题逐一排查”，但“对规范的做法和典型经验进行总结提升”。

“国土资源部2007年至今四次下发的增减挂钩指标也不过73万亩，规模很小，影响不了大局，而且从目前掌握的情况来看，总体上都比较规范。”上述国土部内部人士告诉记者。

但他同时也表示，也有个别试点存在着擅自扩大试点范围，耕地补充质量不够，或是跨县域流转等问题。

记者了解到，在2010年时，国土资源部曾对其他省的300多个试点项目做了调查，就耕地补充质量这部分指标而言，仅有10%的项目占优于补。

试点将继续扩大

“就整个增减挂钩试点而言，我认为需要总结经验，发现问题，最后达到全面升华。”在谈到此次整顿后的下一步计划时，董祚继表示，在清查工作结束、问题得到阶段性解决之后，国土资源部肯定还要进一步地扩大增减挂钩试点的规模，“这是大趋势，不可遏制”。

过去10年，中国城镇化率增长了10.4%，城镇建设用地也增加了4200万亩。今后10年，随着城镇人口基数不断扩大，在土地集约利用水平不断提高的情况下，预计城镇建设所需用地仍在4000万亩以上。

另一方面，为了减少城镇扩大占用耕地，农村建设用地挖潜是一条现实可行的路子。把统计公布的7.13亿农村人口和1.5亿进城务工农民加在一起，目前人均农村居民点用地仍达到214平方米。按人均保留150平方米用地上限测算，全国农村居民点用地可腾退出8000万亩左右。

“只要措施得当，农村建设用地整治完全可以释放出数量可观的用地空间，在不占或少占耕地的情况下，为城镇化、工业化发展提供用地保障。”在2月16日的视频会议上，国土资源部副部长 小苏这样表示。

而董祚继则对本报表示，今后农村土地整治的改革完善方向则是研究如何引导社会资金的参与，以及完善增值收益转移返还给农村的机制。

“重庆的‘地票’试验就得到了国务院的同意，我个人也认为方案谨慎，规模不大也可控。”董祚继称，重庆试验用市场的行为来引入社会资金，是当前农村土地整治方案很好的补充，但具体效果还需观察。

而今后，国土资源部还将继续坚持将增减挂钩政策执行被限定在县域范围的原则。“过去的城市化多集中在一线城市，造成了不少大城市病。指标流转的县域限制，对小城镇的发展有很大促进，与当前中国城镇化的战略也相符。”董祚继表示。