长沙公交民营化：老无所依
经济观察报 记者 杨兴云 3月20日，72岁的张丽榕在大雨中焦急地等待公交车。在40分钟内，她要乘坐的公交车过去了好几辆，但都无一例外的无视她的存在，迅速地关上车门扬长而去，有的甚至连车都不停。原因是张丽榕手中拿着的红色免费乘车优待证。
张丽榕对此也司空见惯。“每次出门都很为乘公交的事着急”，这位老人说，长沙近几年很多公交线路交由民营公交企业经营，为追求经济效益，不少线路的公交车都不愿意搭载持免费乘车证的老年人。
但对那些扬长而去的公交车司机施以谴责似乎又过于苛求。长沙市三叶联营公共汽车公司一位人士向记者解释说，由于公交车的趟次及收入与驾驶员的收入是挂钩的，因此，“尽管社会反响强烈也没办法”。
她举例说，早晨最让驾驶员头疼，结束晨练拿优待证的老人往往一来就是一大堆，公交车上被挤得满满的，却没有一分钱收入。见到这种情况，驾驶员常常 “一冲而过”，“如果不这样，公交公司、驾驶员没有收入，难道去喝西北风？”她反问。
这仅仅是长沙公交民营化改革的一个尴尬片段。在中国其他试行公交民营化改革的城市中，大都呈现了与长沙相同的尴尬。
湖北十堰是全国第一个公交事业全盘民营化的城市，在其公交改制的五年中，就出现了三次公交停运风波，市民只好以步代车。《长江商报》报道说，最近一次的停运风波缘于一位普通公交车司机的工资条，在扣除各项费用后，这位司机一个月的收入仅剩下11.82元。
公交民营化的改革是试图让城市居民出行变得更加便利，但结果却事与愿违。去年五个月之内，合肥公交事故造成11位市民的死亡。合肥相关主管部门认为“引入民营资本，实际上是走了弯路”，随后清退民营资本，回收公用资源。重庆、南京等地原已民营化的公交事业也重回国有公用事业。
公交民营化改革难道真的从一开始就是一场错？
民营化公交的乱象
陈永泰承认现在人们对公交民营化改革多有质疑。这位一直参与公交改革的长沙市公用事业管理局城市公共客运交通管理处处长认为，目前长沙公交企业之间的恶性竞争、公交企业服务能力和水平与市民要求差距的不断扩大，加之公交企业投入停滞不前，不能不让人质疑长沙公交的市场化取向正确与否。
“拒载老年乘客只不过是长沙公交市场化改革过程中出现的问题之一。”长沙市公用事业管理局一位不愿透露姓名的官员说。更让政府脸上无光的是，不久前，少数公交企业面临经营困难，一时难以解决，便集体停运，使正常经营中的公交线路瘫痪，影响了市民的日常出行。
今年1月，长沙嘉年华巴士有限公司经营的804路公交大巴线路的车主以线路重复、效益不佳和物价大幅上涨后经营处于亏损状态为由，将全线38辆公交车开到嘉年华公司要求解除合同，致使804路公交车集体停运。
原来，运行804路的38辆公交车，竟然被经营线路的嘉年华巴士有限公司承包给38位车主，而车主在向嘉年华公司交纳22万元的承包责任风险金后，每月还需向嘉年华公司缴纳3200元的承包利润。
陈永泰表示，由于考虑到 “大承包”（即个人承包）在管理经营方面存在“放羊式管理”，可能导致经营秩序混乱、车况不好等大量难以解决的问题，早在2003年，长沙市政府就发文禁止将公交车转给个人承包。2004年，长沙市公用事业管理局又再次重申不得将公交车转包给个人承包，“但一些民营公交企业仍然暗地操作。”他说。
一位业内人士也表示，个人承包的结果，不但使公交车的抗风险能力大幅降低，而且难于规范管理，最终必然是一切以经济利益为依归。
在前段时间冰雪灾害来袭期间，鉴于存在营运风险，长沙很多个人承包的公交车便停止了运营，加剧了市民在冰雪期间的出行困难。
公交公司也一肚子苦水。上述长沙市三叶联营公共汽车公司那位人士说，一边是油价等成本大幅度上涨，一边公交车票价又难以提高，长沙公交企业几乎都已经到了难以为继的境地，在这样的生存压力之下，公共交通的服务质量自然首先成为牺牲品。
在公交车市场化经营的前提下，政府既不补贴，又规定老年人乘公交车免费，她认为这是不折不扣的“政府请客，公交企业买单”。
理想与现实的差距
当初长沙市对公交领域的改革，是希望通过建立特许经营制度，转变主管部门的职能，实现政企分开。有关方面希望藉此彻底打破行业垄断，吸引各方资金参与公共交通的建设。
陈永泰介绍说，1995年长沙市财政对公交公司的补贴达到5000多万元，后来财政投资主要转向基础设施建设领域，对公交的补贴逐年减少，才考虑引进外来资本合作经营。2003年，长沙就开始尝试让民营资本进入公交经营。而其最大的改革是对长沙公交总公司的改制。
长沙公交总公司是该市一家大型国有企业，营运线路62条，营运车辆2500多辆，长期以来一直靠政府补贴维持生产经营，成为政府很大的财政包袱。
2005年，长沙市政府在对长沙市公交总公司完成资产清算的基础上，将所属分公司及其他附属资产打捆成5个“资产包”，进行有限邀标，合理竞价转让。结果，其中的4个“资产包”以2．26亿元的总价，分别转让给上海巴士公司和湖南长客集团公司。
根据相关各方约定，资产正式移交给这两家公司之后，两家公司也同时被授予8年线路经营权。至此，长沙市公交市场也形成“两大带7小”的局面。
在此次转让的同时，长沙市通过建立特许经营制度，组建城市公共客运交通管理处，转变主管部门的职能，实现政企分开。
陈永泰认为，通过投资主体多元化，2004年至2007年的四年间，长沙市公交客运量增长了116%，线路增加30%，运力从日均90万人次，增长到日均210万人次，在资金投入方面为政府解决了很大的问题。
从2003年开始，长沙市全面启动包括公共交通在内的自来水、燃气、液化气、市政、排水六大公用事业企事业单位改制，实行市场化运作，曾经一度吸引全国的目光。
2007年3月，原建设部部长汪光焘在调研长沙公用事业改革后表示，“长沙彻底打破行业封闭和垄断经营，实行政企分离和市场化运作，使老百姓用气、用电和出行更加方便，其经验值得全国推广。”
事实上，长沙市政府也意识到公交民营化后可能存在的问题。陈永泰说，由于进入公交领域的民企大多是由原城市郊区的中巴车主转换而来，很多经营者便一直未脱掉中巴车的经营管理模式，存在资本运作方面的投机性、随机性及灵活性，由此造成了经营及管理上的随意性和不稳定性等。
“投资人除素质不高以外，在心理承受能力、经济实力、文化和职业道德修养及企业文化方面，与大型公交公司相比，均有较大差距。”陈永泰说。
一对矛盾
长沙公交改革最大的矛盾是企业市场化经营必然追求效益的最大化，而公交的公益性属性，又使得公交票价受到政府的严格管制。“企业化的方式与公益性属性碰撞的结果，最终就是使参与者头破血流。”长沙市三叶联营公共汽车公司一位负责人说。
这位负责人认为，要从根本上解决长沙公交存在的问题，首先要解决政府补贴的问题，在此基础上，老年人乘车难的问题自然迎刃而解，同时也将缓解因油价及人工等成本上升给公交企业带来的巨大压力。
一位不愿具名的民企老板也认为，民营资本之所以进入公交行业，最大的诱惑在于公交运营的垄断性所带来的利润的稳定性，但在物价飙升的背景下，公交票价却始终“铁板一块”，企业亏损在所难免。他呼吁政府适当放开公交票价，为公交企业留出一点生存空间。
长沙嘉年华巴士有限公司董事长丁方飞举例说，城市公共交通，大概除了香港地区外，大多数国家和地区都是亏损的，都由政府财政给以补贴。
陈永泰不否认票价与成本的矛盾。目前长沙票价是1996年制订的，12年间物价涨幅已经很大，公交行业的经营成本也早已大幅上升，他认为中间的差额应该由政府来补贴，否则不要说扩大再生产，甚至连简单再生产都难以维持。
长沙市政府目前正在酝酿对公交行业的补贴政策，预计将在年内出台。
陈永泰说，现在看来，在属于公益性事业的公交行业引入竞争机制，确实不太适宜。因为公交线路的特点已经决定了它本来就是一个相对垄断的行业，不可能竞争，只能靠机制、制度、政策和管理手段促使服务水平的提高。
针对长沙目前公交行业企业过多导致恶性竞争的问题，陈永泰表示，现有9家公交企业确实过多，配合公交优先政策，政府将会考虑进一步整合。
但这只能解决问题的一部分。从上海巴士集团“空降”到湖南巴士有限公司任总经理的徐常青，来长沙已经三年，谈到在长沙从事公交管理的感受，他的结论是不好做，“公益性事业与市场化运作本身就是一对矛盾”。
徐常青认为，尽管长沙的公交市场正逐步规范，但公交优先的政策仍然显得滞后。他表示，公交优先不仅仅是建几条公交专用车道或公交车优先通行，广义的公交优先应该包括产业政策、城市规划、基础建设、交通管理等多方面，是一项系统工程，这需要政府的大量投入。
比如长沙现有公交停车场用地严重不足，有七成以上公交车 “无家可归”。按照长沙现有运力规模，正常的站场需求是67万多平米，但实际上只有14万多平米，很多车辆只好挤占道路停车或调头，类似这样的政府对公交的欠账很多。
交通运输专家、长沙理工大学交通运输学院院长胡列格教授在接受本报记者采访时认为，总体上看，长沙公交通过改制打包、招标的方式打破原有体制，引入市场化机制，确有其成功的地方，至少比单一国营体制要进步一些。但问题在于，通过市场化手段引入竞争的企业过多，导致恶性竞争，有的线路变来变去，有利的争着开，无利的没人开，完全不顾及社会需求，反过来又损害了乘客的利益。
胡列格认为最根本的症结是，过去政府对公交企业扶持很多，而现在却完全不扶持，使整个行业难以健康发展。
链接
盈利的香港公交
全世界的公交服务机构大都是亏损的，但香港公交系统不仅为市民提供了畅通便捷的服务，而且实现盈利，这主要因为特区政府建立了一套可行的交通管理体制和各公交机构找到了有效盈利模式。
香港的公交服务全部由私营或公营机构经营，政府不直接介入，也不提供补贴等直接资助。
政府主要履行宏观管理职能。政府最重要的宏观管理是对公交工具实行总量控制与价格监管。政府通过对巴士运营线路、渡轮航线实施经营专利权许可，对公共小巴、出租车牌照实行定额拍卖发放，有效控制各类公交工具发展总量。
政府还对各公交机构实施有效监管。九铁公司是政府全资拥有，地铁公司政府股份占77％，两个公司的董事局及管理高层的人事都由政府主导。巴士公司等私人公司的董事局里按规定至少有政府部门的两个代表，政府代表每月参加董事局会议，随时掌握公司的财政状况和经营状况，并对公司的重大决策提出政府的意见。如果各公司运转正常，政府不会主动干预其经营行为，如果有公司运转失灵影响到公众的利益，政府会出手干预，甚至使之淘汰出局。
各公交机构按审慎的商业原则自主经营。香港无论私营还是公营公交机构，都实现了全面盈利，这在世界各地是绝无仅有的。
背景
公交改革“公”与“私”的轮回
计划经济时期，中国各个城市公交都是政府全额补贴，导致的结果是各地的公交公司巨亏，同时居民出行困难。欧洲、日本、南美等大城市公交出行的分担率达到40%～60%，而中国却不足10%。
2002年，国家建设部出台了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，提倡各地开放包括城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理及公共交通等直接关系社会公共利益和涉及有限公共资源配置的市政公用行业。提出可以由政府授予企业在一定时间和范围对某项市政公用产品或服务进行经营的权利，即特许经营权。政府通过合同协议或其他方式明确政府与获得特许权的企业之间的权利和义务。由此，一场在全国范围内的公交公司改革开始上演。
包括北京、上海等大中城市以及众多的二、三级城市都相继开展了公交市场化改革，其中包括全国第一个公交事业全盘民营化的城市湖北十堰。
但是几年后，公交市场化改革相继出现困境。北京公交市场化改革后企业依旧巨亏，而城市居民出行困难并未有效缓解。十堰公交改制五年来就发生三次公交停用风波，此类风波也相继在其他城市出现。在合肥，去年前5个月就有11人因公交事故丧生，导致合肥决策层进行反思。最后该市公交整治方案的指导思想就是：政府不能推卸责任，公交不能营利。
随后，各地的公交改革又回归公益。北京重新采取低票价策略发展公交，政府投入百亿补贴公交部门的亏损，加大公交基础设施投入。深圳市政府也宣布将每年支付5亿元至10亿元的财政补贴，以使市区内公交车票价平均降幅达到25%以上。之前成为国内首家私营公交公司的兰溪市公交公司也被政府回购。
3月20日，72岁的张丽榕在大雨中焦急地等待公交车。在40分钟内，她要乘坐的公交车过去了好几辆，但都无一例外的无视她的存在，迅速地关上车门扬长而去，有的甚至连车都不停。原因是张丽榕手中拿着的红色免费乘车优待证。
张丽榕对此也司空见惯。“每次出门都很为乘公交的事着急”，这位老人说，长沙近几年很多公交线路交由民营公交企业经营，为追求经济效益，不少线路的公交车都不愿意搭载持免费乘车证的老年人。
但对那些扬长而去的公交车司机施以谴责似乎又过于苛求。长沙市三叶联营公共汽车公司一位人士向记者解释说，由于公交车的趟次及收入与驾驶员的收入是挂钩的，因此，“尽管社会反响强烈也没办法”。
她举例说，早晨最让驾驶员头疼，结束晨练拿优待证的老人往往一来就是一大堆，公交车上被挤得满满的，却没有一分钱收入。见到这种情况，驾驶员常常 “一冲而过”，“如果不这样，公交公司、驾驶员没有收入，难道去喝西北风？”她反问。
这仅仅是长沙公交民营化改革的一个尴尬片段。在中国其他试行公交民营化改革的城市中，大都呈现了与长沙相同的尴尬。
湖北十堰是全国第一个公交事业全盘民营化的城市，在其公交改制的五年中，就出现了三次公交停运风波，市民只好以步代车。《长江商报》报道说，最近一次的停运风波缘于一位普通公交车司机的工资条，在扣除各项费用后，这位司机一个月的收入仅剩下11.82元。
公交民营化的改革是试图让城市居民出行变得更加便利，但结果却事与愿违。去年五个月之内，合肥公交事故造成11位市民的死亡。合肥相关主管部门认为“引入民营资本，实际上是走了弯路”，随后清退民营资本，回收公用资源。重庆、南京等地原已民营化的公交事业也重回国有公用事业。
公交民营化改革难道真的从一开始就是一场错？
民营化公交的乱象
陈永泰承认现在人们对公交民营化改革多有质疑。这位一直参与公交改革的长沙市公用事业管理局城市公共客运交通管理处处长认为，目前长沙公交企业之间的恶性竞争、公交企业服务能力和水平与市民要求差距的不断扩大，加之公交企业投入停滞不前，不能不让人质疑长沙公交的市场化取向正确与否。
“拒载老年乘客只不过是长沙公交市场化改革过程中出现的问题之一。”长沙市公用事业管理局一位不愿透露姓名的官员说。更让政府脸上无光的是，不久前，少数公交企业面临经营困难，一时难以解决，便集体停运，使正常经营中的公交线路瘫痪，影响了市民的日常出行。
今年1月，长沙嘉年华巴士有限公司经营的804路公交大巴线路的车主以线路重复、效益不佳和物价大幅上涨后经营处于亏损状态为由，将全线38辆公交车开到嘉年华公司要求解除合同，致使804路公交车集体停运。
原来，运行804路的38辆公交车，竟然被经营线路的嘉年华巴士有限公司承包给38位车主，而车主在向嘉年华公司交纳22万元的承包责任风险金后，每月还需向嘉年华公司缴纳3200元的承包利润。
陈永泰表示，由于考虑到 “大承包”（即个人承包）在管理经营方面存在“放羊式管理”，可能导致经营秩序混乱、车况不好等大量难以解决的问题，早在2003年，长沙市政府就发文禁止将公交车转给个人承包。2004年，长沙市公用事业管理局又再次重申不得将公交车转包给个人承包，“但一些民营公交企业仍然暗地操作。”他说。
一位业内人士也表示，个人承包的结果，不但使公交车的抗风险能力大幅降低，而且难于规范管理，最终必然是一切以经济利益为依归。
在前段时间冰雪灾害来袭期间，鉴于存在营运风险，长沙很多个人承包的公交车便停止了运营，加剧了市民在冰雪期间的出行困难。
公交公司也一肚子苦水。上述长沙市三叶联营公共汽车公司那位人士说，一边是油价等成本大幅度上涨，一边公交车票价又难以提高，长沙公交企业几乎都已经到了难以为继的境地，在这样的生存压力之下，公共交通的服务质量自然首先成为牺牲品。
在公交车市场化经营的前提下，政府既不补贴，又规定老年人乘公交车免费，她认为这是不折不扣的“政府请客，公交企业买单”。
理想与现实的差距
当初长沙市对公交领域的改革，是希望通过建立特许经营制度，转变主管部门的职能，实现政企分开。有关方面希望藉此彻底打破行业垄断，吸引各方资金参与公共交通的建设。
陈永泰介绍说，1995年长沙市财政对公交公司的补贴达到5000多万元，后来财政投资主要转向基础设施建设领域，对公交的补贴逐年减少，才考虑引进外来资本合作经营。2003年，长沙就开始尝试让民营资本进入公交经营。而其最大的改革是对长沙公交总公司的改制。
长沙公交总公司是该市一家大型国有企业，营运线路62条，营运车辆2500多辆，长期以来一直靠政府补贴维持生产经营，成为政府很大的财政包袱。
2005年，长沙市政府在对长沙市公交总公司完成资产清算的基础上，将所属分公司及其他附属资产打捆成5个“资产包”，进行有限邀标，合理竞价转让。结果，其中的4个“资产包”以2．26亿元的总价，分别转让给上海巴士公司和湖南长客集团公司。
根据相关各方约定，资产正式移交给这两家公司之后，两家公司也同时被授予8年线路经营权。至此，长沙市公交市场也形成“两大带7小”的局面。
在此次转让的同时，长沙市通过建立特许经营制度，组建城市公共客运交通管理处，转变主管部门的职能，实现政企分开。
陈永泰认为，通过投资主体多元化，2004年至2007年的四年间，长沙市公交客运量增长了116%，线路增加30%，运力从日均90万人次，增长到日均210万人次，在资金投入方面为政府解决了很大的问题。
从2003年开始，长沙市全面启动包括公共交通在内的自来水、燃气、液化气、市政、排水六大公用事业企事业单位改制，实行市场化运作，曾经一度吸引全国的目光。
2007年3月，原建设部部长汪光焘在调研长沙公用事业改革后表示，“长沙彻底打破行业封闭和垄断经营，实行政企分离和市场化运作，使老百姓用气、用电和出行更加方便，其经验值得全国推广。”
事实上，长沙市政府也意识到公交民营化后可能存在的问题。陈永泰说，由于进入公交领域的民企大多是由原城市郊区的中巴车主转换而来，很多经营者便一直未脱掉中巴车的经营管理模式，存在资本运作方面的投机性、随机性及灵活性，由此造成了经营及管理上的随意性和不稳定性等。
“投资人除素质不高以外，在心理承受能力、经济实力、文化和职业道德修养及企业文化方面，与大型公交公司相比，均有较大差距。”陈永泰说。
一对矛盾
长沙公交改革最大的矛盾是企业市场化经营必然追求效益的最大化，而公交的公益性属性，又使得公交票价受到政府的严格管制。“企业化的方式与公益性属性碰撞的结果，最终就是使参与者头破血流。”长沙市三叶联营公共汽车公司一位负责人说。
这位负责人认为，要从根本上解决长沙公交存在的问题，首先要解决政府补贴的问题，在此基础上，老年人乘车难的问题自然迎刃而解，同时也将缓解因油价及人工等成本上升给公交企业带来的巨大压力。
一位不愿具名的民企老板也认为，民营资本之所以进入公交行业，最大的诱惑在于公交运营的垄断性所带来的利润的稳定性，但在物价飙升的背景下，公交票价却始终“铁板一块”，企业亏损在所难免。他呼吁政府适当放开公交票价，为公交企业留出一点生存空间。
长沙嘉年华巴士有限公司董事长丁方飞举例说，城市公共交通，大概除了香港地区外，大多数国家和地区都是亏损的，都由政府财政给以补贴。
陈永泰不否认票价与成本的矛盾。目前长沙票价是1996年制订的，12年间物价涨幅已经很大，公交行业的经营成本也早已大幅上升，他认为中间的差额应该由政府来补贴，否则不要说扩大再生产，甚至连简单再生产都难以维持。
长沙市政府目前正在酝酿对公交行业的补贴政策，预计将在年内出台。
陈永泰说，现在看来，在属于公益性事业的公交行业引入竞争机制，确实不太适宜。因为公交线路的特点已经决定了它本来就是一个相对垄断的行业，不可能竞争，只能靠机制、制度、政策和管理手段促使服务水平的提高。
针对长沙目前公交行业企业过多导致恶性竞争的问题，陈永泰表示，现有9家公交企业确实过多，配合公交优先政策，政府将会考虑进一步整合。
但这只能解决问题的一部分。从上海巴士集团“空降”到湖南巴士有限公司任总经理的徐常青，来长沙已经三年，谈到在长沙从事公交管理的感受，他的结论是不好做，“公益性事业与市场化运作本身就是一对矛盾”。
徐常青认为，尽管长沙的公交市场正逐步规范，但公交优先的政策仍然显得滞后。他表示，公交优先不仅仅是建几条公交专用车道或公交车优先通行，广义的公交优先应该包括产业政策、城市规划、基础建设、交通管理等多方面，是一项系统工程，这需要政府的大量投入。
比如长沙现有公交停车场用地严重不足，有七成以上公交车 “无家可归”。按照长沙现有运力规模，正常的站场需求是67万多平米，但实际上只有14万多平米，很多车辆只好挤占道路停车或调头，类似这样的政府对公交的欠账很多。
交通运输专家、长沙理工大学交通运输学院院长胡列格教授在接受本报记者采访时认为，总体上看，长沙公交通过改制打包、招标的方式打破原有体制，引入市场化机制，确有其成功的地方，至少比单一国营体制要进步一些。但问题在于，通过市场化手段引入竞争的企业过多，导致恶性竞争，有的线路变来变去，有利的争着开，无利的没人开，完全不顾及社会需求，反过来又损害了乘客的利益。
胡列格认为最根本的症结是，过去政府对公交企业扶持很多，而现在却完全不扶持，使整个行业难以健康发展。
链接
盈利的香港公交
全世界的公交服务机构大都是亏损的，但香港公交系统不仅为市民提供了畅通便捷的服务，而且实现盈利，这主要因为特区政府建立了一套可行的交通管理体制和各公交机构找到了有效盈利模式。
香港的公交服务全部由私营或公营机构经营，政府不直接介入，也不提供补贴等直接资助。
政府主要履行宏观管理职能。政府最重要的宏观管理是对公交工具实行总量控制与价格监管。政府通过对巴士运营线路、渡轮航线实施经营专利权许可，对公共小巴、出租车牌照实行定额拍卖发放，有效控制各类公交工具发展总量。
政府还对各公交机构实施有效监管。九铁公司是政府全资拥有，地铁公司政府股份占77％，两个公司的董事局及管理高层的人事都由政府主导。巴士公司等私人公司的董事局里按规定至少有政府部门的两个代表，政府代表每月参加董事局会议，随时掌握公司的财政状况和经营状况，并对公司的重大决策提出政府的意见。如果各公司运转正常，政府不会主动干预其经营行为，如果有公司运转失灵影响到公众的利益，政府会出手干预，甚至使之淘汰出局。
各公交机构按审慎的商业原则自主经营。香港无论私营还是公营公交机构，都实现了全面盈利，这在世界各地是绝无仅有的。
背景
公交改革“公”与“私”的轮回
计划经济时期，中国各个城市公交都是政府全额补贴，导致的结果是各地的公交公司巨亏，同时居民出行困难。欧洲、日本、南美等大城市公交出行的分担率达到40%～60%，而中国却不足10%。
2002年，国家建设部出台了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，提倡各地开放包括城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理及公共交通等直接关系社会公共利益和涉及有限公共资源配置的市政公用行业。提出可以由政府授予企业在一定时间和范围对某项市政公用产品或服务进行经营的权利，即特许经营权。政府通过合同协议或其他方式明确政府与获得特许权的企业之间的权利和义务。由此，一场在全国范围内的公交公司改革开始上演。
包括北京、上海等大中城市以及众多的二、三级城市都相继开展了公交市场化改革，其中包括全国第一个公交事业全盘民营化的城市湖北十堰。
但是几年后，公交市场化改革相继出现困境。北京公交市场化改革后企业依旧巨亏，而城市居民出行困难并未有效缓解。十堰公交改制五年来就发生三次公交停用风波，此类风波也相继在其他城市出现。在合肥，去年前5个月就有11人因公交事故丧生，导致合肥决策层进行反思。最后该市公交整治方案的指导思想就是：政府不能推卸责任，公交不能营利。
随后，各地的公交改革又回归公益。北京重新采取低票价策略发展公交，政府投入百亿补贴公交部门的亏损，加大公交基础设施投入。深圳市政府也宣布将每年支付5亿元至10亿元的财政补贴，以使市区内公交车票价平均降幅达到25%以上。之前成为国内首家私营公交公司的兰溪市公交公司也被政府回购。
3月20日，72岁的张丽榕在大雨中焦急地等待公交车。在40分钟内，她要乘坐的公交车过去了好几辆，但都无一例外的无视她的存在，迅速地关上车门扬长而去，有的甚至连车都不停。原因是张丽榕手中拿着的红色免费乘车优待证。
张丽榕对此也司空见惯。“每次出门都很为乘公交的事着急”，这位老人说，长沙近几年很多公交线路交由民营公交企业经营，为追求经济效益，不少线路的公交车都不愿意搭载持免费乘车证的老年人。
但对那些扬长而去的公交车司机施以谴责似乎又过于苛求。长沙市三叶联营公共汽车公司一位人士向记者解释说，由于公交车的趟次及收入与驾驶员的收入是挂钩的，因此，“尽管社会反响强烈也没办法”。
她举例说，早晨最让驾驶员头疼，结束晨练拿优待证的老人往往一来就是一大堆，公交车上被挤得满满的，却没有一分钱收入。见到这种情况，驾驶员常常 “一冲而过”，“如果不这样，公交公司、驾驶员没有收入，难道去喝西北风？”她反问。
这仅仅是长沙公交民营化改革的一个尴尬片段。在中国其他试行公交民营化改革的城市中，大都呈现了与长沙相同的尴尬。
湖北十堰是全国第一个公交事业全盘民营化的城市，在其公交改制的五年中，就出现了三次公交停运风波，市民只好以步代车。《长江商报》报道说，最近一次的停运风波缘于一位普通公交车司机的工资条，在扣除各项费用后，这位司机一个月的收入仅剩下11.82元。
公交民营化的改革是试图让城市居民出行变得更加便利，但结果却事与愿违。去年五个月之内，合肥公交事故造成11位市民的死亡。合肥相关主管部门认为“引入民营资本，实际上是走了弯路”，随后清退民营资本，回收公用资源。重庆、南京等地原已民营化的公交事业也重回国有公用事业。
公交民营化改革难道真的从一开始就是一场错？
民营化公交的乱象
陈永泰承认现在人们对公交民营化改革多有质疑。这位一直参与公交改革的长沙市公用事业管理局城市公共客运交通管理处处长认为，目前长沙公交企业之间的恶性竞争、公交企业服务能力和水平与市民要求差距的不断扩大，加之公交企业投入停滞不前，不能不让人质疑长沙公交的市场化取向正确与否。
“拒载老年乘客只不过是长沙公交市场化改革过程中出现的问题之一。”长沙市公用事业管理局一位不愿透露姓名的官员说。更让政府脸上无光的是，不久前，少数公交企业面临经营困难，一时难以解决，便集体停运，使正常经营中的公交线路瘫痪，影响了市民的日常出行。
今年1月，长沙嘉年华巴士有限公司经营的804路公交大巴线路的车主以线路重复、效益不佳和物价大幅上涨后经营处于亏损状态为由，将全线38辆公交车开到嘉年华公司要求解除合同，致使804路公交车集体停运。
原来，运行804路的38辆公交车，竟然被经营线路的嘉年华巴士有限公司承包给38位车主，而车主在向嘉年华公司交纳22万元的承包责任风险金后，每月还需向嘉年华公司缴纳3200元的承包利润。
陈永泰表示，由于考虑到 “大承包”（即个人承包）在管理经营方面存在“放羊式管理”，可能导致经营秩序混乱、车况不好等大量难以解决的问题，早在2003年，长沙市政府就发文禁止将公交车转给个人承包。2004年，长沙市公用事业管理局又再次重申不得将公交车转包给个人承包，“但一些民营公交企业仍然暗地操作。”他说。
一位业内人士也表示，个人承包的结果，不但使公交车的抗风险能力大幅降低，而且难于规范管理，最终必然是一切以经济利益为依归。
在前段时间冰雪灾害来袭期间，鉴于存在营运风险，长沙很多个人承包的公交车便停止了运营，加剧了市民在冰雪期间的出行困难。
公交公司也一肚子苦水。上述长沙市三叶联营公共汽车公司那位人士说，一边是油价等成本大幅度上涨，一边公交车票价又难以提高，长沙公交企业几乎都已经到了难以为继的境地，在这样的生存压力之下，公共交通的服务质量自然首先成为牺牲品。
在公交车市场化经营的前提下，政府既不补贴，又规定老年人乘公交车免费，她认为这是不折不扣的“政府请客，公交企业买单”。
理想与现实的差距
当初长沙市对公交领域的改革，是希望通过建立特许经营制度，转变主管部门的职能，实现政企分开。有关方面希望藉此彻底打破行业垄断，吸引各方资金参与公共交通的建设。
陈永泰介绍说，1995年长沙市财政对公交公司的补贴达到5000多万元，后来财政投资主要转向基础设施建设领域，对公交的补贴逐年减少，才考虑引进外来资本合作经营。2003年，长沙就开始尝试让民营资本进入公交经营。而其最大的改革是对长沙公交总公司的改制。
长沙公交总公司是该市一家大型国有企业，营运线路62条，营运车辆2500多辆，长期以来一直靠政府补贴维持生产经营，成为政府很大的财政包袱。
2005年，长沙市政府在对长沙市公交总公司完成资产清算的基础上，将所属分公司及其他附属资产打捆成5个“资产包”，进行有限邀标，合理竞价转让。结果，其中的4个“资产包”以2．26亿元的总价，分别转让给上海巴士公司和湖南长客集团公司。
根据相关各方约定，资产正式移交给这两家公司之后，两家公司也同时被授予8年线路经营权。至此，长沙市公交市场也形成“两大带7小”的局面。
在此次转让的同时，长沙市通过建立特许经营制度，组建城市公共客运交通管理处，转变主管部门的职能，实现政企分开。
陈永泰认为，通过投资主体多元化，2004年至2007年的四年间，长沙市公交客运量增长了116%，线路增加30%，运力从日均90万人次，增长到日均210万人次，在资金投入方面为政府解决了很大的问题。
从2003年开始，长沙市全面启动包括公共交通在内的自来水、燃气、液化气、市政、排水六大公用事业企事业单位改制，实行市场化运作，曾经一度吸引全国的目光。
2007年3月，原建设部部长汪光焘在调研长沙公用事业改革后表示，“长沙彻底打破行业封闭和垄断经营，实行政企分离和市场化运作，使老百姓用气、用电和出行更加方便，其经验值得全国推广。”
事实上，长沙市政府也意识到公交民营化后可能存在的问题。陈永泰说，由于进入公交领域的民企大多是由原城市郊区的中巴车主转换而来，很多经营者便一直未脱掉中巴车的经营管理模式，存在资本运作方面的投机性、随机性及灵活性，由此造成了经营及管理上的随意性和不稳定性等。
“投资人除素质不高以外，在心理承受能力、经济实力、文化和职业道德修养及企业文化方面，与大型公交公司相比，均有较大差距。”陈永泰说。
一对矛盾
长沙公交改革最大的矛盾是企业市场化经营必然追求效益的最大化，而公交的公益性属性，又使得公交票价受到政府的严格管制。“企业化的方式与公益性属性碰撞的结果，最终就是使参与者头破血流。”长沙市三叶联营公共汽车公司一位负责人说。
这位负责人认为，要从根本上解决长沙公交存在的问题，首先要解决政府补贴的问题，在此基础上，老年人乘车难的问题自然迎刃而解，同时也将缓解因油价及人工等成本上升给公交企业带来的巨大压力。
一位不愿具名的民企老板也认为，民营资本之所以进入公交行业，最大的诱惑在于公交运营的垄断性所带来的利润的稳定性，但在物价飙升的背景下，公交票价却始终“铁板一块”，企业亏损在所难免。他呼吁政府适当放开公交票价，为公交企业留出一点生存空间。
长沙嘉年华巴士有限公司董事长丁方飞举例说，城市公共交通，大概除了香港地区外，大多数国家和地区都是亏损的，都由政府财政给以补贴。
陈永泰不否认票价与成本的矛盾。目前长沙票价是1996年制订的，12年间物价涨幅已经很大，公交行业的经营成本也早已大幅上升，他认为中间的差额应该由政府来补贴，否则不要说扩大再生产，甚至连简单再生产都难以维持。
长沙市政府目前正在酝酿对公交行业的补贴政策，预计将在年内出台。
陈永泰说，现在看来，在属于公益性事业的公交行业引入竞争机制，确实不太适宜。因为公交线路的特点已经决定了它本来就是一个相对垄断的行业，不可能竞争，只能靠机制、制度、政策和管理手段促使服务水平的提高。
针对长沙目前公交行业企业过多导致恶性竞争的问题，陈永泰表示，现有9家公交企业确实过多，配合公交优先政策，政府将会考虑进一步整合。
但这只能解决问题的一部分。从上海巴士集团“空降”到湖南巴士有限公司任总经理的徐常青，来长沙已经三年，谈到在长沙从事公交管理的感受，他的结论是不好做，“公益性事业与市场化运作本身就是一对矛盾”。
徐常青认为，尽管长沙的公交市场正逐步规范，但公交优先的政策仍然显得滞后。他表示，公交优先不仅仅是建几条公交专用车道或公交车优先通行，广义的公交优先应该包括产业政策、城市规划、基础建设、交通管理等多方面，是一项系统工程，这需要政府的大量投入。
比如长沙现有公交停车场用地严重不足，有七成以上公交车 “无家可归”。按照长沙现有运力规模，正常的站场需求是67万多平米，但实际上只有14万多平米，很多车辆只好挤占道路停车或调头，类似这样的政府对公交的欠账很多。
交通运输专家、长沙理工大学交通运输学院院长胡列格教授在接受本报记者采访时认为，总体上看，长沙公交通过改制打包、招标的方式打破原有体制，引入市场化机制，确有其成功的地方，至少比单一国营体制要进步一些。但问题在于，通过市场化手段引入竞争的企业过多，导致恶性竞争，有的线路变来变去，有利的争着开，无利的没人开，完全不顾及社会需求，反过来又损害了乘客的利益。
胡列格认为最根本的症结是，过去政府对公交企业扶持很多，而现在却完全不扶持，使整个行业难以健康发展。
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盈利的香港公交
全世界的公交服务机构大都是亏损的，但香港公交系统不仅为市民提供了畅通便捷的服务，而且实现盈利，这主要因为特区政府建立了一套可行的交通管理体制和各公交机构找到了有效盈利模式。
香港的公交服务全部由私营或公营机构经营，政府不直接介入，也不提供补贴等直接资助。
政府主要履行宏观管理职能。政府最重要的宏观管理是对公交工具实行总量控制与价格监管。政府通过对巴士运营线路、渡轮航线实施经营专利权许可，对公共小巴、出租车牌照实行定额拍卖发放，有效控制各类公交工具发展总量。
政府还对各公交机构实施有效监管。九铁公司是政府全资拥有，地铁公司政府股份占77％，两个公司的董事局及管理高层的人事都由政府主导。巴士公司等私人公司的董事局里按规定至少有政府部门的两个代表，政府代表每月参加董事局会议，随时掌握公司的财政状况和经营状况，并对公司的重大决策提出政府的意见。如果各公司运转正常，政府不会主动干预其经营行为，如果有公司运转失灵影响到公众的利益，政府会出手干预，甚至使之淘汰出局。
各公交机构按审慎的商业原则自主经营。香港无论私营还是公营公交机构，都实现了全面盈利，这在世界各地是绝无仅有的。
背景
公交改革“公”与“私”的轮回
计划经济时期，中国各个城市公交都是政府全额补贴，导致的结果是各地的公交公司巨亏，同时居民出行困难。欧洲、日本、南美等大城市公交出行的分担率达到40%～60%，而中国却不足10%。
2002年，国家建设部出台了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，提倡各地开放包括城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理及公共交通等直接关系社会公共利益和涉及有限公共资源配置的市政公用行业。提出可以由政府授予企业在一定时间和范围对某项市政公用产品或服务进行经营的权利，即特许经营权。政府通过合同协议或其他方式明确政府与获得特许权的企业之间的权利和义务。由此，一场在全国范围内的公交公司改革开始上演。
包括北京、上海等大中城市以及众多的二、三级城市都相继开展了公交市场化改革，其中包括全国第一个公交事业全盘民营化的城市湖北十堰。
但是几年后，公交市场化改革相继出现困境。北京公交市场化改革后企业依旧巨亏，而城市居民出行困难并未有效缓解。十堰公交改制五年来就发生三次公交停用风波，此类风波也相继在其他城市出现。在合肥，去年前5个月就有11人因公交事故丧生，导致合肥决策层进行反思。最后该市公交整治方案的指导思想就是：政府不能推卸责任，公交不能营利。
随后，各地的公交改革又回归公益。北京重新采取低票价策略发展公交，政府投入百亿补贴公交部门的亏损，加大公交基础设施投入。深圳市政府也宣布将每年支付5亿元至10亿元的财政补贴，以使市区内公交车票价平均降幅达到25%以上。之前成为国内首家私营公交公司的兰溪市公交公司也被政府回购。
3月20日，72岁的张丽榕在大雨中焦急地等待公交车。在40分钟内，她要乘坐的公交车过去了好几辆，但都无一例外的无视她的存在，迅速地关上车门扬长而去，有的甚至连车都不停。原因是张丽榕手中拿着的红色免费乘车优待证。
张丽榕对此也司空见惯。“每次出门都很为乘公交的事着急”，这位老人说，长沙近几年很多公交线路交由民营公交企业经营，为追求经济效益，不少线路的公交车都不愿意搭载持免费乘车证的老年人。
但对那些扬长而去的公交车司机施以谴责似乎又过于苛求。长沙市三叶联营公共汽车公司一位人士向记者解释说，由于公交车的趟次及收入与驾驶员的收入是挂钩的，因此，“尽管社会反响强烈也没办法”。
她举例说，早晨最让驾驶员头疼，结束晨练拿优待证的老人往往一来就是一大堆，公交车上被挤得满满的，却没有一分钱收入。见到这种情况，驾驶员常常 “一冲而过”，“如果不这样，公交公司、驾驶员没有收入，难道去喝西北风？”她反问。
这仅仅是长沙公交民营化改革的一个尴尬片段。在中国其他试行公交民营化改革的城市中，大都呈现了与长沙相同的尴尬。
湖北十堰是全国第一个公交事业全盘民营化的城市，在其公交改制的五年中，就出现了三次公交停运风波，市民只好以步代车。《长江商报》报道说，最近一次的停运风波缘于一位普通公交车司机的工资条，在扣除各项费用后，这位司机一个月的收入仅剩下11.82元。
公交民营化的改革是试图让城市居民出行变得更加便利，但结果却事与愿违。去年五个月之内，合肥公交事故造成11位市民的死亡。合肥相关主管部门认为“引入民营资本，实际上是走了弯路”，随后清退民营资本，回收公用资源。重庆、南京等地原已民营化的公交事业也重回国有公用事业。
公交民营化改革难道真的从一开始就是一场错？
民营化公交的乱象
陈永泰承认现在人们对公交民营化改革多有质疑。这位一直参与公交改革的长沙市公用事业管理局城市公共客运交通管理处处长认为，目前长沙公交企业之间的恶性竞争、公交企业服务能力和水平与市民要求差距的不断扩大，加之公交企业投入停滞不前，不能不让人质疑长沙公交的市场化取向正确与否。
“拒载老年乘客只不过是长沙公交市场化改革过程中出现的问题之一。”长沙市公用事业管理局一位不愿透露姓名的官员说。更让政府脸上无光的是，不久前，少数公交企业面临经营困难，一时难以解决，便集体停运，使正常经营中的公交线路瘫痪，影响了市民的日常出行。
今年1月，长沙嘉年华巴士有限公司经营的804路公交大巴线路的车主以线路重复、效益不佳和物价大幅上涨后经营处于亏损状态为由，将全线38辆公交车开到嘉年华公司要求解除合同，致使804路公交车集体停运。
原来，运行804路的38辆公交车，竟然被经营线路的嘉年华巴士有限公司承包给38位车主，而车主在向嘉年华公司交纳22万元的承包责任风险金后，每月还需向嘉年华公司缴纳3200元的承包利润。
陈永泰表示，由于考虑到 “大承包”（即个人承包）在管理经营方面存在“放羊式管理”，可能导致经营秩序混乱、车况不好等大量难以解决的问题，早在2003年，长沙市政府就发文禁止将公交车转给个人承包。2004年，长沙市公用事业管理局又再次重申不得将公交车转包给个人承包，“但一些民营公交企业仍然暗地操作。”他说。
一位业内人士也表示，个人承包的结果，不但使公交车的抗风险能力大幅降低，而且难于规范管理，最终必然是一切以经济利益为依归。
在前段时间冰雪灾害来袭期间，鉴于存在营运风险，长沙很多个人承包的公交车便停止了运营，加剧了市民在冰雪期间的出行困难。
公交公司也一肚子苦水。上述长沙市三叶联营公共汽车公司那位人士说，一边是油价等成本大幅度上涨，一边公交车票价又难以提高，长沙公交企业几乎都已经到了难以为继的境地，在这样的生存压力之下，公共交通的服务质量自然首先成为牺牲品。
在公交车市场化经营的前提下，政府既不补贴，又规定老年人乘公交车免费，她认为这是不折不扣的“政府请客，公交企业买单”。
理想与现实的差距
当初长沙市对公交领域的改革，是希望通过建立特许经营制度，转变主管部门的职能，实现政企分开。有关方面希望藉此彻底打破行业垄断，吸引各方资金参与公共交通的建设。
陈永泰介绍说，1995年长沙市财政对公交公司的补贴达到5000多万元，后来财政投资主要转向基础设施建设领域，对公交的补贴逐年减少，才考虑引进外来资本合作经营。2003年，长沙就开始尝试让民营资本进入公交经营。而其最大的改革是对长沙公交总公司的改制。
长沙公交总公司是该市一家大型国有企业，营运线路62条，营运车辆2500多辆，长期以来一直靠政府补贴维持生产经营，成为政府很大的财政包袱。
2005年，长沙市政府在对长沙市公交总公司完成资产清算的基础上，将所属分公司及其他附属资产打捆成5个“资产包”，进行有限邀标，合理竞价转让。结果，其中的4个“资产包”以2．26亿元的总价，分别转让给上海巴士公司和湖南长客集团公司。
根据相关各方约定，资产正式移交给这两家公司之后，两家公司也同时被授予8年线路经营权。至此，长沙市公交市场也形成“两大带7小”的局面。
在此次转让的同时，长沙市通过建立特许经营制度，组建城市公共客运交通管理处，转变主管部门的职能，实现政企分开。
陈永泰认为，通过投资主体多元化，2004年至2007年的四年间，长沙市公交客运量增长了116%，线路增加30%，运力从日均90万人次，增长到日均210万人次，在资金投入方面为政府解决了很大的问题。
从2003年开始，长沙市全面启动包括公共交通在内的自来水、燃气、液化气、市政、排水六大公用事业企事业单位改制，实行市场化运作，曾经一度吸引全国的目光。
2007年3月，原建设部部长汪光焘在调研长沙公用事业改革后表示，“长沙彻底打破行业封闭和垄断经营，实行政企分离和市场化运作，使老百姓用气、用电和出行更加方便，其经验值得全国推广。”
事实上，长沙市政府也意识到公交民营化后可能存在的问题。陈永泰说，由于进入公交领域的民企大多是由原城市郊区的中巴车主转换而来，很多经营者便一直未脱掉中巴车的经营管理模式，存在资本运作方面的投机性、随机性及灵活性，由此造成了经营及管理上的随意性和不稳定性等。
“投资人除素质不高以外，在心理承受能力、经济实力、文化和职业道德修养及企业文化方面，与大型公交公司相比，均有较大差距。”陈永泰说。
一对矛盾
长沙公交改革最大的矛盾是企业市场化经营必然追求效益的最大化，而公交的公益性属性，又使得公交票价受到政府的严格管制。“企业化的方式与公益性属性碰撞的结果，最终就是使参与者头破血流。”长沙市三叶联营公共汽车公司一位负责人说。
这位负责人认为，要从根本上解决长沙公交存在的问题，首先要解决政府补贴的问题，在此基础上，老年人乘车难的问题自然迎刃而解，同时也将缓解因油价及人工等成本上升给公交企业带来的巨大压力。
一位不愿具名的民企老板也认为，民营资本之所以进入公交行业，最大的诱惑在于公交运营的垄断性所带来的利润的稳定性，但在物价飙升的背景下，公交票价却始终“铁板一块”，企业亏损在所难免。他呼吁政府适当放开公交票价，为公交企业留出一点生存空间。
长沙嘉年华巴士有限公司董事长丁方飞举例说，城市公共交通，大概除了香港地区外，大多数国家和地区都是亏损的，都由政府财政给以补贴。
陈永泰不否认票价与成本的矛盾。目前长沙票价是1996年制订的，12年间物价涨幅已经很大，公交行业的经营成本也早已大幅上升，他认为中间的差额应该由政府来补贴，否则不要说扩大再生产，甚至连简单再生产都难以维持。
长沙市政府目前正在酝酿对公交行业的补贴政策，预计将在年内出台。
陈永泰说，现在看来，在属于公益性事业的公交行业引入竞争机制，确实不太适宜。因为公交线路的特点已经决定了它本来就是一个相对垄断的行业，不可能竞争，只能靠机制、制度、政策和管理手段促使服务水平的提高。
针对长沙目前公交行业企业过多导致恶性竞争的问题，陈永泰表示，现有9家公交企业确实过多，配合公交优先政策，政府将会考虑进一步整合。
但这只能解决问题的一部分。从上海巴士集团“空降”到湖南巴士有限公司任总经理的徐常青，来长沙已经三年，谈到在长沙从事公交管理的感受，他的结论是不好做，“公益性事业与市场化运作本身就是一对矛盾”。
徐常青认为，尽管长沙的公交市场正逐步规范，但公交优先的政策仍然显得滞后。他表示，公交优先不仅仅是建几条公交专用车道或公交车优先通行，广义的公交优先应该包括产业政策、城市规划、基础建设、交通管理等多方面，是一项系统工程，这需要政府的大量投入。
比如长沙现有公交停车场用地严重不足，有七成以上公交车 “无家可归”。按照长沙现有运力规模，正常的站场需求是67万多平米，但实际上只有14万多平米，很多车辆只好挤占道路停车或调头，类似这样的政府对公交的欠账很多。
交通运输专家、长沙理工大学交通运输学院院长胡列格教授在接受本报记者采访时认为，总体上看，长沙公交通过改制打包、招标的方式打破原有体制，引入市场化机制，确有其成功的地方，至少比单一国营体制要进步一些。但问题在于，通过市场化手段引入竞争的企业过多，导致恶性竞争，有的线路变来变去，有利的争着开，无利的没人开，完全不顾及社会需求，反过来又损害了乘客的利益。
胡列格认为最根本的症结是，过去政府对公交企业扶持很多，而现在却完全不扶持，使整个行业难以健康发展。
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盈利的香港公交
全世界的公交服务机构大都是亏损的，但香港公交系统不仅为市民提供了畅通便捷的服务，而且实现盈利，这主要因为特区政府建立了一套可行的交通管理体制和各公交机构找到了有效盈利模式。
香港的公交服务全部由私营或公营机构经营，政府不直接介入，也不提供补贴等直接资助。
政府主要履行宏观管理职能。政府最重要的宏观管理是对公交工具实行总量控制与价格监管。政府通过对巴士运营线路、渡轮航线实施经营专利权许可，对公共小巴、出租车牌照实行定额拍卖发放，有效控制各类公交工具发展总量。
政府还对各公交机构实施有效监管。九铁公司是政府全资拥有，地铁公司政府股份占77％，两个公司的董事局及管理高层的人事都由政府主导。巴士公司等私人公司的董事局里按规定至少有政府部门的两个代表，政府代表每月参加董事局会议，随时掌握公司的财政状况和经营状况，并对公司的重大决策提出政府的意见。如果各公司运转正常，政府不会主动干预其经营行为，如果有公司运转失灵影响到公众的利益，政府会出手干预，甚至使之淘汰出局。
各公交机构按审慎的商业原则自主经营。香港无论私营还是公营公交机构，都实现了全面盈利，这在世界各地是绝无仅有的。
背景
公交改革“公”与“私”的轮回
计划经济时期，中国各个城市公交都是政府全额补贴，导致的结果是各地的公交公司巨亏，同时居民出行困难。欧洲、日本、南美等大城市公交出行的分担率达到40%～60%，而中国却不足10%。
2002年，国家建设部出台了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，提倡各地开放包括城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理及公共交通等直接关系社会公共利益和涉及有限公共资源配置的市政公用行业。提出可以由政府授予企业在一定时间和范围对某项市政公用产品或服务进行经营的权利，即特许经营权。政府通过合同协议或其他方式明确政府与获得特许权的企业之间的权利和义务。由此，一场在全国范围内的公交公司改革开始上演。
包括北京、上海等大中城市以及众多的二、三级城市都相继开展了公交市场化改革，其中包括全国第一个公交事业全盘民营化的城市湖北十堰。
但是几年后，公交市场化改革相继出现困境。北京公交市场化改革后企业依旧巨亏，而城市居民出行困难并未有效缓解。十堰公交改制五年来就发生三次公交停用风波，此类风波也相继在其他城市出现。在合肥，去年前5个月就有11人因公交事故丧生，导致合肥决策层进行反思。最后该市公交整治方案的指导思想就是：政府不能推卸责任，公交不能营利。
随后，各地的公交改革又回归公益。北京重新采取低票价策略发展公交，政府投入百亿补贴公交部门的亏损，加大公交基础设施投入。深圳市政府也宣布将每年支付5亿元至10亿元的财政补贴，以使市区内公交车票价平均降幅达到25%以上。之前成为国内首家私营公交公司的兰溪市公交公司也被政府回购。
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