深圳：“居住证”下的承载力难题

这个问题同样也在困扰着深圳。深圳，究竟是1000万人口的城市，还是1500万人口的城市？似乎没有人能说得清楚。

不断膨胀的人口总量和不合理的人口结构给深圳市的城市管理带来了沉重的压力。据最新统计数据，深圳目前总人口已超过1400万人，其中户籍人口才200多万，流动人口居中国大陆各大城市之最，约占全国流动人口总量的10%。

另一方面，目前深圳的人口素质总体偏低。常住人口中，受过高等教育的人数比例只占14.26%，远远低于北京和上海。低人口素质、低端产业、低端消费相互存在，已经不适应高端产业发展的要求，成为制约产业升级的瓶颈。

7月22日，在深圳实施了25年之久的暂住证制度，随着《深圳经济特区暂住人员户口管理条例》的废止而宣告终结。从8月1日起，深圳将全面推行居住证制度，那些自1983年以来已融入市民生活的暂住证将成为历史。

当地政府希望，即将推行的居住证制度，能全面缩小外来人员与户籍人口享受待遇的差距，淡化户籍观念，摒弃“外来”、“暂住”思维，增进外来居民对深圳的城市认同感和归属感。

深圳市发改局人口管理办公室调研员高华友，已在深圳市从事几十年的人口管理工作。他是深圳市居住证制度设计的理论研究者和重要参与人之一。就即将实施的居住证制度的有关问题，本报记者对高华友进行了采访。

经济观察报：为什么要实行居住证制度？

高华友：自1987年后，深圳经历过几次短时间内从人头攒动到万户萧疏的变化。目前深圳市的人口流动率依然保持在26%，每年交流量上百万。一个城市必须要有人口规模，才有自我可持续发展的动力。因此，深圳必须增加户籍人口。

经济观察报：在您那么多年的人口管理工作调研当中，发现了哪些问题是居住证制度实施的障碍所在？

高华友：深圳的居住证一事其实从2005年就开始提出，但推行日期一推再推，其中争议最大、政府顾忌最大的问题就是社会公平。因为深圳即将试行的居住证，对已然存在的二元社会进行人口的重新分类，其中就涉及到公共资源分配的调整，这个调整如何保证公平呢？这是当时考虑更多的问题。

经济观察报：有没有测算过，增加一个户籍人口，政府需要付出多少成本？

高华友：国家发改委曾经做过一个调查，花多少钱可以把深圳所有的流动人口都转变为户籍人口。结论是：3年内投入2000亿。我们在1995年也做过测算，将一个流动人口转为户籍人口，市财政将为此支付15万元。按2007年的市价，每人至少需要35万。

经济观察报：与暂住证相比，居住证的先进性在哪儿？

高华友：暂住证在人口管理方面相对滞后和呆板。而居住证相对人性化，它的信息能反映当前的情况。居住证会让人感觉到，在深圳没有居住证将寸步难行。这是人口管理和服务的一个手段。居住证对一个人的经济、社会活动都考虑到了，一个人的信用和犯罪记录都会在居住证的芯片上有所体现。

经济观察报：也就是说居住证的目的其实还是人口管理？

高华友：是的。暂住证作用消失之后，居住证会起到管理人口的作用。2001年收容遣送条例取消，之后两年时间，深圳市暂住人口从700万增加到1000万。其间，深圳一共有17.6万户无证经营户，60万户无证摊贩。这给城市的管理带来了混乱。居住证比暂住证好的地方在于，它附着了很多暂住证所没有的权益，包括社会保障等。持有居住证的人员，可以获得住房、医疗、社保、子女入学等公共服务和便利措施。

经济观察报：居住证的试点情况怎么样？如何确保居住证的有效实施？

高华友：从去年9月开始，深圳市在盐田区率先进行“推居”试点工作，目前来说试点工作是成功的，最终达到了90%的办证目标。目前各部门的任务是，怎么样提高居住证的“含金量”，如何深化它的功能。当然，市民对居住证的认同也有一个过程。另外，一些医保、银行信用等数据也要逐步纳入和落实。

经济观察报：对于深圳而言，多少人口是合适的？也就是说深圳市的人口承载力边界在哪儿？

高华友：其实对于人口承载力，国际上也没有一个标准。现在的市场条件下，也没有说必须达到什么样的人口数量标准才行。资源都是可以调配的，讲死了也就不客观了。我们现在并不强调总体规模或者说控制规模。

经济观察报：年内要办500万张居住证，这是个什么概念？

高华友：这是办证的速度和目标，而非对于人口规模的控制。因为还有许多基础工作要做，比如一些个人资料的录入等，需要一定的时间。

经济观察报：对于深圳来说，有没有测算过到底深圳能承载多少人口？据说深圳市的人口目标是2020年，户籍人口和暂住人口的比例达到1：1，总的人口数稳定在1000万人。

高华友：我认为所谓的承载力界限不好说，在我看来，居住舒适度是衡量一个城市人口承载的重要指标，比如这个城市的基础设施、人口结构、人均居住面积、占地面积等的满意度。我认为，深圳最舒适的人口在850多万人，过了900万人口就拥挤点了，到了1500万人的时候，就拥挤不堪了，但也难说这样就肯定不行，具体都要看这个城市的经济发展程度。

经济观察报：居住证制度之后，深圳将配合性地进行城中村、旧商业区、旧工业区以及旧居住区“四旧”改造。事实上，很多外来劳动者都居住在这里，是不是在利用行政手段迫使部分人离开深圳？

高华友：这只是城市空间结构的调整，是为了一个城市的安全和卫生，改变城市的面貌。这些地方改造之后，可能会增加利用率、景观、公共活动空间等。这是个市场调节的过程，这也要求外来的劳动者能够适应当地要求，是一个适者生存的法则，并非赶人。

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深圳人口管理制度的变迁

1983年，暂住证制度开始实施。

1984年，深圳开始启用暂住证，将“集中管理”演化为用工单位事先向劳动部门提出申请的“指标控制”。

1990年成立了市人口管理领导小组，承认并开办“非劳务暂住证”。

1995年深圳市人大通过《深圳经济特区暂住人员户口管理条例》，以地方立法形式确立了“以证管人”的管理思路。

2002年，深圳市还曾推出了《人才居住证》，凡具有高级专业技术资格、高级技师技术等级、硕士研究生毕业以上学历的人可申请，持有深圳市人才居住证的人员享有和深圳户籍人口机会同等的福利和待遇。

2003年7月，深圳用社区居住证积分管理模式取代传统的暂住证管理模式。

2007年9月1日，深圳在盐田区试点代替暂住证的居住证。

2008年7月22日，《深圳经济特区暂住人员户口管理条例》废止。

2008年8月1日，深圳将正式告别暂住证，进入居住证时代。