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合肥：老省会造“新地”

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2009-05-25

翁仕友

经济观察报记者翁仕友 一个土地整理项目，让宋岗村出了名。

位于合肥市长丰县造甲乡的宋岗村，是一个偏远的乡村。但2008年5月以后，这里不仅引来了省内兄弟县、沿海发达省代表团前来考察学习，甚至还引来了国土资源部高官的到访。

引来众多关注目光源自一个 “土地及宅基地整理和新农村建设项目”。该村党支部书记崔广鹤很娴熟地向前来参观的人介绍这个一年前启动的项目。让他颇为得意的是，通过土地整理，该村可新增耕地2512亩，其中“退宅还耕”新增耕地1656亩。

此时，安徽省省会合肥市正进行大规模的“造地”运动，宋岗只是其中一种模式。作为全国唯一一个“节地”试点市，合肥正试图缓解土地供需矛盾，破解发展和保护耕地的难题。

宋岗村的“造地”运动

早在合肥开展节约、集约土地试点之前，宋岗村便开始了节地探索。

2008年年初，合肥市在全国率先提出以土地整理为平台，整合项目、资金，依托产业发展建设新农村的思路。同年2月，长丰县申报了造甲乡宋岗、陈刘村土地及宅基地整理和新农村建设项目，三个月后，项目启动。

村书记崔广鹤另外一个身份是该村土地流转合作社社长。据介绍，该村所有整理的耕地和塘坝经过土地合作社以后，全部流转给一家省级农业龙头企业——园味园食品有限公司，该公司发展草莓种植、蔬菜生产加工等。农民得到的租金则是600市斤的稻谷，此后每年递增30市斤。同时一部分农民成为该公司的职工或临时工。

据介绍，这个项目总面积1.9916万亩，涉及20个自然村庄、1295户，3978人。通过土地整理，可新增耕地2512亩，其中“退宅还耕”新增耕地1656亩。而在整个合肥市，每年土地整理的规模有10万亩，按照测算，新增的8000多亩。

崔广鹤介绍说，项目实施后，农民的收入将会从去年的4860元增加到8000元，主要来自在园味园公司“帮忙”的收入、在外打工的收入和大棚蔬菜种植收入及国家涉农补贴。不过当地老百姓也有“两怕”，一怕企业经营不善，租金落空；二怕没地方打工，由于土地已全部流转给公司，剩余大量劳动力，尤其是那些年龄偏大、一辈子务农的农民得为生计谋出路。

“烫手”的试点

宋岗村仅仅是合肥节地试点的一个缩影。作为全国唯一一个“节地”试点市，合肥为这个“试点”筹备了很长时间。

2008年10月8日，国土资源部正式批准合肥市为全国唯一一个节约集约用地（简称节地）试点市。但由于没有先例可供借鉴，一切都要“摸着石头过河”，这让合肥市国土资源局副局长徐国平感到压力很大。

徐国平的另一个身份是合肥市土地管理委员会办公室副主任，节地试点的具体负责人，他全程参与了试点的研商、申报、方案制定等。

2007年7月，国土部在长沙开现场会，总结长沙市一个片区节约土地的经验。从长沙回来后，徐国平等便向合肥市土地处置的最高决策机构——土地管理委员会汇报，建议在合肥市进行类似试点。

徐国平回忆说，当时拟定了“大、中、小”三套方案，大方案就是在全市实行，中方案就是选择一个区比如滨湖新区实行，小的方案就是像长沙那样，做一个片区或项目。

“最后决定合肥市不做则已，要做就在全市范围内做。”徐国平说。

2008年10月8日，国土资源部的复函下发，合肥市节约集约用地试点方案正式获得批准。考虑到试点的总规模和建设周期，试点将按照“统一规划、分步实施”原则稳步推进。

破解难题

“想通过试点，来破解保障发展与保护耕地之间的矛盾。”谈到合肥申报试点动机时，徐国平如是说。

合肥市现有耕地562万亩，人均耕地面积不足1.2亩，低于全国1.38亩的平均水平，土地供需矛盾非常突出。而且2005年以来，合肥实施了“三大推进”、加快现代化滨湖大城市建设等城建项目，每年建设又占用耕地近3万亩。

如何在保护耕地的同时，保障城市的发展呢？合肥一直试图寻找到“两全齐美”之策。

在试点获准后，合肥市再次在城区加大清理闲置及低效利用土地，建立“收回（购）”和“退出”机制。合肥市还专门制定 “闲置及低效利用土地处置办法”和“工业用地弹性使用年限实施办法”两个指导性文件。

国土系统一位人士介绍说，城市真正闲置的土地已经很少，清理的主要是低效用地。但是在实际工作中，往往会遇到难以界定什么程度才为 “低效”的难题。

一直在国土系统工作的徐国平介绍说，所谓节约就是能用劣质地不用好地，能用废弃地不用耕地。所谓集约就是提高土地利用效率，提高土地利用强度。

为此合肥市在试点实施中提出了土地整理与宅基地整理和新农村建设、“141”统筹发展、开发区建设、城中村改造和滨湖新区建设五大“节地”模式，希望通过5年左右的努力，节约建设用地面积25%以上，使土地利用综合效益提高20%。

试点下一步

据了解，合肥市正在探索“农村建设用地减少与城镇建设用地增加挂钩”指标和“土地置换”指标在全市统筹使用的新路子，以此破解保障城市发展和保护耕地的难题。

截至2008年底，合肥市累计新增耕地17万亩，连续9年实现了耕地占补平衡。大量整理出来的土地用于折抵建设用地指标或用于占补平衡，极大地缓解了城市用地的紧张。

“想把现行的土地管理体制、机制和相关部门的相关职能进行改革创新，创造出新的土地管理模式。”徐国平介绍说，合肥市“节地”试点不仅是为了破解保障发展与保护耕地的矛盾，还有另外一个目的。

徐国平认为，现在很多人片面认为节约用地是土地部门一家的事情，合肥的试验实际上就是想把土地管理从过去一家管大家用，转变成大家管大家用。同时合肥市国土部门希望，国土的“闸门”应该贯穿始终，而不是最后一关。

“规划在预审的前期，就引入节约用地的理念。”在徐国平看来，国土管理这个“闸门”的关口一定要前移。但是在实际工作中，阻力很大，主要是部门利益。

分析人士认为，试点如何解决国土管理中的深层次问题，如何避免部门利益之争，还有很长的路要走。“下一步怎么操作，确实是个头疼的事情。”徐国平说。

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