作为平抑商品房上涨过快的重要战略，保障房计划一直是中央和地方政府长远调控的重要组成部分。此前，经济适用房、租赁房和动迁配套房共同组成上海住房保障体系。其中，经济适用房在两年前即被地方政府强推为保障房体系的重头。

然而，过去一年的运作中暴露出种种问题，让经适房主力角色开始淡化。而被业界一致看好的公租房，由于涉及更为复杂的运作门槛和机制设定，仍在试点阶段未成气候。

政府的种种实际操作显示，通过对动迁房的大规模建设和提前入市政策，已成为当前上海住房保障工作的重中之重。

经适房：由重转轻

风起于青萍之末。一则上市公司的公告，似乎宣告雄心勃勃的上海经适房计划，已骑虎难下。

停牌中的中华企业（600675.SH）11月5日宣布，控股子公司上海房地产经营（集团）有限公司将其所持有的上海瀛程置业有限公司90%股权全部转让给控股股东上海地产集团。瀛程置业是上海外环内最大经济适用房——华泾项目的开发公司。该项目占地面积137951平方米，建面约380694平方米，项目总投资约34.5亿元，于去年12月份已完成主体结构封顶，计划在今年11月30日前交房。

上海地产集团相关人士介绍，股权转让的主要原因是，华泾项目的性质于不久前由经适房调整为公共租赁房、配套商品房及公建配套设施。

关于华泾项目调整后的各种房源的比例，上海地产集团相关人士表示，具体还没有确定，最终要听政府部门的要求。按照原先的计划，住宅建筑面积为31万平方米，其中经适房为2988套，配套商品房为1572套，经适房比例超过60%。

华泾项目性质调整原因，无论是开发商上海地产集团还是项目主管部门上海住房保障与房屋管理局，均未给出答案。

过去的几年中，经济适用房可谓上海市保障性住房工作的重中之重。上海市花费多时精心设计，推出了堪称“全国最严”的准入制度。市主要领导还在2009年提出的2010-2012年保障住房建设计划中，安排开工30万套经济适用房，超过所有保障房建设量的40%。

“这符合政府的行为特点，就熟不就生。”一位接近保障住房决策层人士向本报透露，在经适房、公租房和动迁房组成的保障性住房体系中，动迁房并不能算严格意义上的保障性住房，而公租房的运作程序在国内仍是新鲜事物。

“而经适房这个品种，全国各地都做过，上海也曾有过类似的安居工程，操作起来也比较简单，成本回收快，见效快。始于2006年年底的楼市价格飙升，让地方政府迫于舆论压力需尽快推出保障房的计划，经适房自然成为首选。”不过，这一思路在今年出现了变化。

上海市规划与国土资源局日前公布，上海市2010年计划供应770公顷保障性住宅用地任务已基本完成，占到所有供应住宅用地中的7成。而经济适用房用地仅为119公顷，占保障用地的比重不到16%。

目前，这些保障性用房主要由几家上海大型国企承担开发。其中一家国企人士透露，公司过去建设了数百万平米建筑面积的保障房，但是其中不同类型的房源性质，一直在调整，“具体的结构比例，我们也说不清楚。”

无论是建设比例从40%到16%，还是已建成经适房的转作它用，都昭示当地政府对待经适房态度上的转变。

“变化主要来自于两个方面原因，”上海市保障性住房政策智囊团成员、复旦大学住房政策研究中心执行主任陈杰介绍，一个是中央政策和舆论的指引，李克强今年来多次强调要加强多层次保障性住房体系建设力度，政策口径中公共租赁房取代经济适用房成为焦点。而在上海市内部，人大和政协针对经适房的比例也出现了不同的声音。

另一个原因在于上海今年首批经适房试点，碰到了一些难题。“经适房的价格定低了，补贴太多，政府负担重了，价格定高了，老百姓又买不起。”据悉，试点工作三个月过去了，徐汇，闵行两区2000多户有资格买房的家庭，至今仍有数百户没有买到房子。

公租房：难当主力

实际上，主政官员似乎早已觉察经适房可能出现的问题。今年经适房首批试点期间，上海市住房局住房保障处处长李东告诉本报，正在研究针对外来人口的公共租赁房政策。

前述华泾项目性质的变化，也就是由原先的经适房、商品配套房改为公共租赁房和商品配套房。

“租赁房一般选择在交通比较便利的位置，华泾项目正好符合这一条件，周边房价已经达到2万元多，如果拿来做租赁，比较好出手，保留产权还可以实现增值，如果作为经济适用房低价卖掉，有点可惜了。”陈杰分析政府选择此项目改作公租房的理由时说。

虽然从中央到地方上，都将公租房作为目前的工作重点，但分析人士认为，短期内，它并不会成为主力的保障房类型。

据前述接近决策层人士透露，在建设总量方面，政府智囊专家曾经建议列出上海公租房建设5年的规划，但政府并未同意这一进程表。“公租房会沉淀大量的资金，建设压力很大。”

在上海市的计划中，公共租赁房将主要引入社会资本进行运作。理想状态应该是，国有企业、民营资本、房产公司、甚至保险公司等大型金融机构，作为项目主要参与者，政府的角色则是宏观调整。

不过，由于各方对新机制都没有运作经验，目前，上海市主要以国有企业做试点。本报了解的情况是，除了华泾项目以外，上海市另一家大型国企也在另一个外环内的项目上做公租房的试点。未经证实的消息显示，两个试点项目的公租房数量，也就是几百套左右。

动迁房：被争议的“大头”

经适房难卖、公租房大规模上市又尚需时日，上海真正在迅速推进的保障房，是动迁房这一品类。

在2010年上海已经完成的保障房供地明细中，除了119公顷的经适房外，公共租赁房用地14公顷，动迁安置房590公顷，中小套型普通商品住宅用地41公顷。其中，动迁房占到保障房用地的一半。

这一数据刚刚出炉，市场便有质疑政府在玩数字游戏：“动迁房到底是不是保障房？”

上海财经大学不动产研究所常务副所长姚玲珍认为，从严格意义来讲，保障房并不包含动迁房这样一个品种。“但是动迁房覆盖的，不仅仅是大型市政工程的拆迁户，也包括对老住宅区改造的拆迁户，客观上也改善了居民的住房水平。所以从中央到地方，动迁房还是被勉强装入保障房的序列。”

而事实上，动迁房也的确能分担掉经适房的一部分保障压力。本报在徐汇、闵行两区经适房分配期间调查发现，大部分的经适房选购者所居住的老房子，也多在旧城改造的计划内。这些家庭知道自己的房子今后将拆迁，就不愿意将其卖掉以承担经适房首付，成为经适房难卖的原因之一。

而一旦加快动迁房的建设，很多家庭居住条件通过此渠道得到改善后，就不再属于经适房保障的序列。

不过，动迁房一直是上海市住房建设的大头。本报获得的数据显示，从2005年-2009年，上海建设的动迁安置房已开工3772万平方米。姚玲珍告诉本报，2004年到2006年，由于世博等市区重大工程，上海市年动迁户数在10万以上，这两年少一些，但每年也有七八万户的量。

姚玲珍说，虽然这两年旧城改造少了些，但是由于2007年以后，上海拆迁补偿选择货币形式的已经很少，基本上是以实物补偿为主，所以动迁安置数量仍然居高不下。

“一方面动迁出来的土地以高价流入了市场；另一方面七八万户的动迁安置房又对住房产生新的需要，这是上海一直以来房地产市场发展的重要组成部分。”中房信分析师薛建雄说。

事实上，动迁房不仅仅在于其帮助地方政府完成了保障房任务，更重要的是，上海新政中动迁房提前入市的规定，将直接改善商品房市场供应状况。

薛建雄分析，上海动迁高峰期始于2005年前后，这些动迁房按照原有规定需要等到2011年方能入市，这部分房源对市场的影响力并未显现。然而，日前出台的上海新政将其动迁房上市期限由5年缩短为3年，其成本价格又比周边普通商品房低3成左右。这些房源的入市，无疑将大大提高二手商品房市场的供给。

据统计，上海市仍在动迁居民手中的满3年的动迁安置房共有13.6万套，面积为1200余万平方米，这一数量与目前二手商品房相当。上海房产交易中心数据显示，截至目前，上海二手房挂牌量有15万套，面积为1696万平方米。