想发债，报中央

谢良兵

　　“我们本来是想单独发行，现在已经被纳入全国地方债的发行中了。”2月26日，四川省财政厅的一位人士对本报记者说。

早在年初，就有消息称，中央政府2009年将代发2000亿元地方政府债券。“我们希望能成为首批发债的省份。”四川省财政厅预算处的这位人士介绍说，春节之后，他们一直在为发行地方债券做积极的准备。中央政府通知1月中下旬上报本省地方债数额。

据媒体报道，目前已有不少省市确定了上报的额度，其中深圳市上报的额度超过百亿元；浙江省将上报300亿元；湖北省第一批申报规模为30亿元……相对于这些省市的积极汇总申报，四川省则变得低调了许多。

不过，四川省发改委一位人士称，这笔钱被严格规定只能用于中央财政投资地方配套的公益性项目，不得用于经常性支出，因此地方政府希望将更多项目纳入国家项目，从而争取更多的发债配额。

“美好债券”发债未遂

发行地方债券，一直是各地方政府期待和努力实现的财政权利。在地方层面，不管是政界还是学界，讨论能否发行地方债券以及怎么发行地方债券，每年都会时不时地出现在学术论坛或地方“两会”等各种场合。地方政府一直想实现某种突围。

在四川，去年“5.12”特大地震之后，发行地方债的讨论和申请被提上了日程。

由于灾后重建的资金需求缺口大，四川省财政厅有了发行地方债券的想法。财政厅厅长黄锦生就曾在多个场合表示，要争取发行地方债券。“国家也强调鼓励我们要多渠道筹集资金，可以以创新的方式融资。”四川省财政厅一位人士说。

四川省财政厅迅速将想法向省政府做了汇报。而此时，西南财经大学的一个研究机构也将发行地方债的建议上报给了四川省政府有关部门。多方面的动力，让四川省政府决定促成这个事情。

四川省发改委下属的四川省经济发展研究院和四川省经济信息中心，做了相关调查和研究。就债券发行的方式、内容和程序，相关调研人员查阅了上海和江苏的相关资料，最后选择类似于上海浦东新区的隐性发债模式。

2008年年底，四川省向国家财政部提出了发行“美好四川”债券的申请。很快，这个申请得到了财政部的支持。

按照现行《中华人民共和国预算法》第28条的明文规定，“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”发债的支持者希望，如果能以“地震灾区重建”这一特殊情况，绕开法律的限制，打开地方政府发行债券的闸门，不失为一个好的尝试。

不过，国家发改委却对四川省的这一申请提出了反对意见。国家发改委担心四川发债的风险——四川省本身的历史债务负担沉重，以及地震灾害和金融危机对偿债能力的影响。因此，国家发改委认为灾后重建资金缺口问题不应以“举债”方式解决。

国家发改委的担心并非没有道理。历史上四川省在地方发债和国债转贷资金的利用上都曾出现过问题。1992年到2002年期间，成都市青羊区政府曾违规发行地方政府债券37.5亿元，长达10年才被财政部发现。2002年国家审计署的审计报告称，四川省使用首批国债转贷资金1.43亿元，兴建了11家垃圾处理厂，其中有8家垃圾处理厂没能正常运行，导致资金浪费、效益低下。

最终，四川省的这个申请没有得到中央同意。“我们当时也就是想投石问路。现在既然否了，我们也就不再多说，就跟着全国地方债的发行走吧。”四川省财政厅的一位人士说。

土地财政缩水后的举债冲动

发债预想的背后，是地方政府的举债冲动。

分税制改革十五年以来，地方政府大规模举债，负债率也迅速上升。这是因为，分税制之后，地方政府财政占全国财政收入的比重，从60%左右降至目前的40%左右，再加上各种事权的下放和公共服务的刚性开支，导致地方财政捉襟见肘。

不过，分税制的一个好处是，土地出让金作为地方财政的固定收入被全部划归地方所有。因其不必进入地方财政预算，不需经地方人大审议，此后逐渐成为地方政府的“第二财政”，“卖地还债”成为很多地方政府解决此前债务的重要方式。

一位基层财政所的前所长告诉记者，大概2002年的时候，其所在的市工资无法发放，当地市常委会决定强制向在职公务员借款2000万，2年后还。当时大家都觉得市里财政肯定没钱还，然而这之后，当地的房地产市场开始兴起。很快，一块地就可以卖几千万，而原来一年的地方税还不到一个亿。后来市里不但还了借公务员的债务，还发齐了包括教师在内的所有的拖欠工资。只是好景不长，国家前些年的宏观调控首先指向了土地供应。“土地财政”开始严重缩水，风光不再。

眼下，受经济危机的影响，各地地方财政收入下滑趋势开始浮现。四川省财政厅提供的数据显示，该省财政收入增幅自2008年5月开始逐月回落，10月当月出现2004年以来的首次负增长，11月当月负增长10.4%，2008年全年财政减收达136亿元。

在地方财政困局再现的时候，地方政府却又开始面临越来越大的增支压力。为了扩大内需，中央政府宣布4万亿刺激经济方案之后，各地地方政府也纷纷宣布跟进投资刺激经济，各地累计投资金额达到18万亿元左右。

以四川省为例，该省确定了要在3年左右时间内，实现完成投资3万亿元规模的目标。据称这一轮的投资规模可能相当于四川省1978-2007年的投资总和，每个月的投资就近千亿元，相当于1999年全年的投资规模。

四川省财政厅的一位人士向本报记者透露，按照四川省委关于2009年全省固定资产投资规模力争达到1万亿元以上的部署，2009年地方各级政府需要筹集的各类政府性资金，将在1380亿元左右，其余的款项都需要向社会资本筹集。

但是，这些投资钱从何而来？这个背景之下，发行“地方债”自然而然提上了议事日程。而允许地方发债，也无疑是饱受现行分税制和《预算法》双重制约的地方政府最盼望的权力之一。

赤字财政：好借好还？

在实行“赤字财政”的国家里，允许地方政府举债已成潮流。据统计，目前世界53个主要国家中，有37个允许地方政府举债。但按照现行《中华人民共和国预算法》第28条的明文规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”。

不过，据《望》周刊报道，即便在严格禁止地方政府发债的年代，根据国家财政部的测算，截至2007年底，中国大陆地方政府性债务总额仍达到4万多亿元，其中直接债务占80%，剩余20%为担保性债务。而隐性债务，则无法统计。

按照财政部财政研究所所长贾康的研究，地方政府举债度日业已持续了15年，寅吃卯粮现象普遍存在。由于《预算法》第28条的限制，这些债务只能以融资、担保等隐性方式存在。

有的地方区县政府的债务，仅利息就已达到了当年政府财政收入的三分之一。以四川为例，2005年末，四川乡镇债务余额251.88亿元；截至2008年12月底，四川省共化解“普九”债务76.4亿元，占2005年锁定债务总额的94.4%。

四川省甚至为此在2005年建立了县级政府债务预警机制，把化解债务工作纳入政绩考核范围，对化解债务好的县则给予奖励性财政补助。（见本报相关报道：《一个县级市的还债之旅》）

如今在四川已无人愿意多谈这些往事。