“公共控制”阙如则无合理收费

作者：秋风

发布日期：2008-07-23

经济观察报特约评论员秋风 最近，某调查机构对不合理收费问题进行了在线调查，媒体将其结论解读为，民众认为，所谓民生领域都存在收费不合理问题。

这一事实当然无可置疑，但这个调查混淆了两种不同性质的支付行为。第一种是民众向行政机关缴纳的行政性收费，比如，调查中所列举的“车牌架安装费”；第二种是民众购买商品或服务而支付的价格，这占了民众抱怨的收费项目的绝大多数，多发生于电信、电力、石化、银行、铁路、医药等行业。这些收费者是商业企业。即便是教育领域的择校费、学生补课费，与房地产及物业管理相关的费用，也都属于服务性企业向消费者提供服务的价格。

这两类支付行为的性质是不同的，原因在于，行政机关与企业，哪怕是垄断性企业，性质是完全不同的。企业是以营利为目的的，而行政机关则要为民众提供公共服务。也因此，两种收取费用的标准及程序是不同的。

原则上，政府应当避免行政性收费，因为，公民已经向政府提供了足供其进行行政管理所需的税款，政府就应当以此为基础向公民提供公共服务。不过，有些行政活动，确实不具有公共性，从中得到收益的是私人，比如，车牌架安装。为对纳税人公平，提供此一私人性服务的行政机关可以向享受此服务的民众收费。但是，收费标准应当正好等于其成本，且应扣除行政人员的人力、办公成本，仅计算实物成本。因为，人力、办公成本已由行政机关的正常经费弥补了。只要超出这一标准，就是不合理的收费。

至于电信、铁路等企业乃至医院、学校，自然可以因其提供的商品和服务向消费者收取费用，这一费用中是可以包括企业的利润性收入的。假定这些企业是竞争性私人企业，那他们就享有定价权，想收多少钱就收多少钱，惟一的限制是消费者的愿意。如果消费者不接受，企业定再高的价也是枉然；假如消费者愿意接受，那企业定再高的价也是合理的。如果竞争性私人企业没有这种定价自由，那就不存在市场或者市场就会扭曲，因为价格就是市场的神经系统。

不过，电信、铁路等企业却不能享有这种定价自由，因为它们都是国有垄断企业。作为国有垄断企业，不管当初是基于什么理由设立的，现在都可以从政治上和法律上推定：民众之所以同意政府用自己的税款设立这类企业，且划定一部分本应由个人自由进入的领域归其垄断，乃是因为，民众相信政府能够有效地控制、影响这类企业，使之服务于公众利益，且这种利益大于私人自由进入该领域可能带来的利益。

基于上述逻辑，国有垄断企业天然地不能享有定价的自由权。相反，其所提供的商品和服务的价格必须受到某种公共程序的控制，惟有如此，这类企业才能较好地实现其内在目的：服务于公众利益。不管经济学家如何从效率上论证企业定价权的经济好处，但这类论证不适合于居于垄断地位的国有企业，在公用事业领域尤其如此。因为，消费者没有选择权，所以企业的自由就应受到限制。

民众、甚至舆论把电信、铁路等企业的价格理解成“收费”，就是因为这类企业的性质是特殊的，而正因为这一性质，才会有价格 “不合理”的抱怨，恐怕没有人抱怨裤子、可乐的价格“不合理”。这个不合理的抱怨背后隐含的台词是：你的职责本来应当是服务公众利益，但现在的价格看起来更像是利用垄断地位抢钱。民众希望通过某种程序限制这种不合理的行为。

应当说，现行财政、行政制度对于行政机关收费、垄断的国有企业定价，似乎都已经有一些约束。但是，民众的抱怨已经表明，这种约束显然不够有效。症结在于制度设计不合理。比如，对行政性收费，仅由行政部门自己审查而缺乏外部审查。行政性收费在性质上接近于税，原则上是应当由民众的代表审议的。没有这种外部约束，物价部门或财政部门很容易纵容收费的行政部门，因为他们的利益是一致的。

至于垄断企业的价格，公共控制程序更为松弛。关键的问题仍然在于，缺乏某种独立的约束机制。由于复杂的政治原因，政府与国有垄断企业之间有过于密切的利益关联，政府甚至把这些企业看成利润机器，对国有垄断企业的定价活动，并没有强有力的控制，甚至以这些企业赚了多少利润而自豪，仿佛这些企业是为股东创造利润的私人企业。

归结到一点：不论是行政部门的收费行为，还是垄断的国有企业的定价行为，以及一些事业单位提供服务的定价行为，目前都缺乏一套独立的公共控制机制。所谓“独立”，就是指独立于政治和行政部门，仅从公共利益角度来进行控制、监管；所谓“公共控制”，则意味着设立公众参与的渠道，比如针对行政收费的立法听证、针对垄断产品定价的价格听证。缺乏独立、缺乏公共性，即便有政府的监管，也无法阻止行政机关通过收费赚取利润、垄断国有企业通过定价赚取垄断利润，从而都走向其真正目的的反面。

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