地方发债有风险 制度建设应跟进

经济观察报 社论 上周，十一届全国人大常委会第十八次委员长会议听取了 《国务院关于安排发行2009年地方政府债券的报告》有关情况的汇报。如无意外，地方政府债将很快放行。据本报了解，此次地方债券的规模为2000亿元，由中央代理发行，中央代办还本付息和发行费，本金利息和发行费最终均由地方政府承担。

对于地方政府来说，这是一件大好事。去年年底，中央宣布4万亿元投资计划，据有关部门测算，地方政府须为中央投资项目提供配套资金约6000亿元，而地方政府自身仅能够提供3000亿元。在银行业充分市场化，中央不能再以行政方式分配信贷资金的情况下，地方债的放行可谓及时雨。

不过，历史上的教训在此时尤应记取。1998年之前，信托就曾作为地方筹资搞建设的方式得到广泛应用。1998年10月，广东省国际信托投资公司发生债务危机，公司最终破产清算，这是地方政府投融资体制缺陷的集中暴露。这也导致了对信托业进行历时数年的清理整顿。

1998年亚洲金融危机期间,中国也曾通过发行长期建设国债并转贷给地方的方式,增加地方政府财力,但其后转贷资金的偿还情况并不理想,一些财力薄弱的省份无力归还,最终由中央财政包底。

地方债放行，如何避免重蹈覆辙，有赖于完善的制度设计，以此规避和消解可能的系统性风险。对这方面的进展，如今公众所知尚少，尤须当局者尽早予以公开，以打消社会之疑虑。

比如，此次发债主体是中央政府，这意味着债券信用仍等同于国债。市场对债券等级和发行利率的评估，实际上还是以中央政府的信用作为基础的。虽然中央政府明确有关还本付息和发行费用都要由地方承担，但是如果地方到期无力承担，中央政府是不是要以自身的资金填补漏洞？

又如，据有关部门调查，截至2007年末，地方政府显性债务大约为4万亿，这还不算地方政府因担保等行为形成的隐性债务。由于《预算法》不允许地方举债，因而地方预算中尚没有关于地方债务的任何描述。

如果这些债务不能全部纳入预算管理，或者即使纳入预算管理却得不到强有力的监督，也可能使风险长期潜伏。实际上，1998年之后实行的长期国债转贷地方政策，当时也没有很好地纳入预算管理，致使至今也很难了解地方偿债详情。

地方债放行，使原来处于灰色地带的地方债务阳光化，这是好事。不过好事如何办好，需要有长远规划。地方政府举债放行，最终要解决的是地方政府财权与事权相统一的问题，需要构建一套完整的评估与风险控制体系，使地方政府权责分明，进而将地方债务显性化，纳入预算管理，接受人大监督。

只将这一政策作为解决短期资金问题的特殊性安排，地方政府就可能不计代价与后果大举举债，将烂摊子丢给自己的下一任或者中央政府。实质上，这些债务最终都会由所有纳税人承担。

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