土地与保障以及“土地换保障”

秦晖

“我以为，当前关于农民问题的各种说法千奇百怪，但两个说法最为虚伪：一是说让农民当自耕农他们会失去保障，把他们弄成佃户反倒有保障了！二是说：只许官府征地、不许农民卖地，这是为了农民的利益！”

近年来，农民缺少社会保障的情况日益受到关注，而与此同时各种非农业性土地开发和政府“卖地财政”对土地的需求又急剧增加，于是“土地换保障”的说法流行起来。

应当说，这种说法在理论上比起过去那种 “不许农民处置土地就是‘保障’了农民”的“土地福利论”来是个进步，因为它至少承认了土地的所谓“非私有”状态并没有给农民提供保障，而在实践中，比起过去造成大量“三无农民”（无地、无业、无保障）的“圈地运动”来，以提供社会保障作为“圈地”的条件也是进了一步，如果主事者足够仁慈，农民土地被圈占后得到足够的“保障”的皆大欢喜案例也不是没有。

但中国的事情往往是好心人搞试点通常会成功，一旦普遍实行，就是另一回事了。“土地换保障”如果作为一种强制措施来推广，我们有理由表示强烈的担心。

有田可佃，就无需保障？

这里首先要澄清一种相沿已久、人们习以为常而不觉其谬的说法：似乎耕种“非私有”土地的农民对于社会保障的需要不如自己拥有地权的农民。

农民对土地的权属和他们对于“社会保障”的需要是什么关系呢？我们知道，所谓社会保障与一般意义上的收入不同，它是一种针对“风险”的“社会安全”保证。无收入当然谈不上“保障”，有收入未必就有“保障”（如果收入不稳定或不足以应付意外），而高“保障”也未必意味着高收入。农民——以农为生者如果无地可种又没有改业，那就没了收入，无法谋生，就不仅仅是“保障”的问题了。假如他种着地，一般情况下多少有收入，但仍然有生老病死的“风险”，有看不起病、上不起学的困难，那就属于社会保障问题。

而有地可种的农民又有两种情况：有些人种的是自有土地（包括农户自己私有的，或农民自由组成的自主性“集体”所有的，笔者论证过这两者差别不大，两者互相转换也容易），有些人种的不是自有的地（包括别人私有的，或非自主性官办“集体”的土地，这两种情况本质上也类似）。通常我们把前者叫自耕农，后者叫佃农。就收入而言，自耕农是否一定比佃农高？未必。假如那佃农有资本、有足够的经营规模，他可能是所谓“富佃”或租地农场主；即便就是小农，假如他承租的地主足够仁慈，地租率很低，则其收入也不会比同等耕作水平的自耕农差多少。

但就“保障”而言则可以肯定，在两者收入相当的情况下，自耕农的自我保障能力无疑要强于佃农，而决不可能相反。换言之，佃农之需要“社会保障”肯定超过自耕农。道理很简单：当出现正常收入无法应付的风险（如大病或高额学费之类重负）时，自耕农还有收入以外的资源（主要就是他自有的土地）可以变现，万不得已他还可以“卖地救命”、“卖地求学”，而佃农连这最后的出路也没有。

当然，这两者的差别不能过高估计，因为“卖地救命”只是一次性的，地卖了他也就变成佃农，下次再遇到风险，两者就一样了。正因为如此，即便是自耕农也需要有基本社会保障，而不能只靠那最后的“卖地救命”。今天的发达国家，农民既有地权又享有社会保障是常见现象。而地权归农的主要好处也不在于“卖地救命”。但无论如何，你总不能反过来讲佃农的自我保障能力倒比自耕农强吧？“卖地救命”之所以靠不住，不就因为卖了地他就“沦为”佃农了吗？如果佃农反而更能自我保障，就该是“升为佃农”了，“卖地救命”岂不成了好事？笔者过去指出过“土地代替保障”之说的悖谬，但此说如果还有那么一点理由，那也只能是说农民的“土地所有权”或许还有点保障作用，而只有“使用权（佃权）”是不行的，更别说连“佃权”也不确实，只是在他人允许下“使用着”而已了。

然而这么明白的道理，有些人就楞往歪里讲。这些人宣称：如果土地归农户私有，他们就没了“保障”；只有他们种着“官地”，才是拥有某种“保障”的。过去这“官地”说拿走就拿走了，并不提什么保障。如今有了进步，当主人要收回“官地”不让种了，才想到要给“失地农民”以保障，而以前似乎就没有这个问题。于是这保障似乎就是土地“换”（哪怕并非自由交换）的。显然这种说法仍然带有过去那种“土地保障代替社会保障”之说的强烈影子。但问题在于：在拿走农民耕种的土地之前，农民就不需要“保障”吗？或者说即便理论上需要，其迫切性是否就不如私有者农民那么强烈？

其实这个问题无非就是拐弯抹角地问：是否只有自耕农才需要“社会保障”，而佃农反而不需要，或至少不那么需要？佃农比自耕农更能保障自己吗？如果直截了当这么问，相信答案是显而易见的。但是拐了几个弯，似乎就把人弄糊涂了。

仁慈主人关照下的佃户不需要保障？

这不，有反对地权归农者就争辩说：种官地的农民不能说是一般的佃农，因为官家比一般私人地主仁慈，地主要收租，而官家不收。的确，自从免除农业税的改革推行后，农民承种官地的条件空前改善了。这个进步确实来之不易，我们应当创造条件把它巩固下去。不要忘记，仅仅几年以前，官地耕种者的沉重负担（可以理解为官租）曾经造成“三农三真”（“农村真苦，农民真穷，农业真危险”）的困局和农民弃地而逃、土地大量抛荒的严重后果。最近为宣传“十七大”，中央电视台新闻联播中公布了湖北农民朱建华家的票据本，1998年，朱家4.9亩责任田收入1300多元，而他要上缴的费用达1277元，“官租”率高达90％以上！2000年，他家总收入不到6000元（含非农业收入），实际上缴达1514元，按农业收入计，“官租”率恐怕也超过一半。这种情况只是这几年才出现改变。更不要忘记，再几十年前的“困难时期”，官家比一般私人地主更甚的苛取甚至曾造成饿殍遍地的大灾难。

但是，即便我们忘掉了这一切，现在要问的是：如果佃农的确遇上了个难得的好主，他免除地租分文不取，佃农就会比自耕农更有“保障”吗？

显然未必。如前所述：假如在同样没有社会保障的情况下，佃农和自耕农遭遇了严重的困境，拥有土地的自耕农万不得已还可以 “卖地救命”，而“仁慈主人关照下的佃农”仍然是连这条路也没有的——再仁慈的主人，他能给你免租，难道还能让你“盗卖”他的土地不成？

当然，如果这个仁慈主人除了出租土地外还提供另外的慈善援助，那又另当别论。但这里证明的就不是什么“土地代替保障”，而是土地之外需要另有保障了。而且这一点同样对于佃农（无论官佃还是私佃，也无论主人是否仁慈）比自耕农更为重要。

总之，种官地的农民比自耕农（私有者农民）更缺少自我保障能力，官家的仁慈最多使他的收入不低于自耕农，但自我保障能力弱于自耕农则与一般佃农无别。因而他们也比私有者农民更加需要“社会保障”。而且是被“征地”之前就需要。至于被征地以后，那就是如何糊口的问题，而不是看不起病、上不起学这类“社会保障”问题了。如果说国家或社会还无力“保障”他们，而希望他们自己保障自己，那就应当把地权交给他们，那才真正有点“土地代替保障”的意思。如果不想给他们地权，当然也可以说出一些理由，比如说是为了随时征地方便，为了避免农民利益“过于强化”、防止农民“过分”的漫天要价，为了便于国土整治，为了加快工业化原始积累而需要农民作出牺牲等等。但说是为了“保障”农民就未免太那个了点。

我以为，当前关于农民问题的各种说法千奇百怪，但两个说法最为虚伪：一是说让农民当自耕农他们会失去保障，把他们弄成佃户反倒有保障了！二是说：只许官府征地、不许农民卖地，这是为了农民的利益！说“虚伪”似乎有点过强的价值色彩，我知道作为研究者而言不太合适，但我似乎找不到更恰当的说法。因为我不能说这两种说法错误：不让农民做自耕农，在地权问题上实行官府垄断，也许都是有道理的——但绝不是他们讲的这种道理。很多市场经济国家经过严格的民主法治程序（这往往很费事）也可以为重大公共利益而征用土地，但他们从不说这是“为了被征地者的利益”。

“土地换保障”，还是“没收土地，

再赐予保障”？

我过去提到“卖地救命”，有人就很光火，以为这话很难听。但现在“以土地换保障”似乎成了改革热点、为农民着想的好事而被津津乐道。然而这两者有何区别？或曰：“救命”是一次性的，而“换保障”长远有效。其实“卖地救命”不过是极而言之，说明生命比土地更重要，在没有其他保障手段的情况下剥夺作为最后出路的农民土地变现权是违反人道的。但是农民有了这一权利后他们当然不会仅仅用它来“救命”，他们也可以“卖地”来买其他东西，包括各种保险。这不就是“土地换保障”么？

与那种越俎代庖的“土地换保障”相比，这种农民自主的“土地换保障”真正的特点在于：由于土地的市场价通常都远高于“征地补偿”，因此它应当能换得更高水平的“保障”。当然这要有充分发育的保险市场、适合的保险产品而且农民也充分了解有关信息。政府如果想在这些方面提供服务与帮助，何愁无所作为？至于在商业性的保险（土地“换”保障的提法本身就有商业色彩）之外还需要福利性的、转移支付型的社会保障，政府如有能力和意愿也完全可以做。在正常的市场经济中商业保险与社会保障是互补、而不是互相排斥的，何况如上文所述，这样的社会保障本来在农民被“征地”前就应该有，农民“失地”后再给都已嫌迟，怎能反而用作剥夺农民地权的理由？

更重要的是：农民自主的“换保障”（或曰“卖地救命”）必然是以农民的需要为前提，否则农民会拒绝交易。但如果是农民无法自主的“征地后以保障来补偿”，那前提就不是农民的需要，而是对方的需要。亦即无论农民是否要“保障”，只要官员或开发商要圈地就可以搞。这样的“土地换保障”往往并非是为了保障农民，而是、至少首先是要保障“卖地财政”的成功。如果他们还不想圈这块地呢？那就不会有“换”，农民也就没有“保障”了？

当然，农民自主的“土地换保障”与现有体制有矛盾。严格地讲，现今土地制度安排下是谈不上“换保障”的。这是因为如今的“土地换保障”并不是在承认农民地权的情况下进行的一种自愿“交换”，而是一种行政性、强制性安排。确切地讲，这种做法与其说是 “土地换保障”，不如说是“我没收你的土地，再赐予你保障”。因而这种做法的后果便随“我”的意愿而具有太大的不确定性。显而易见：“土地”与“保障”都有多少、强弱、各种各样的千差万别。到底以多少“土地”来换得什么水平的“保障”？这里面的文章太大了。

从理论上讲，对这个问题归根到底无非是两种办法：或者通过讨价还价实现自愿交易，什么“土地”换来什么“保障”由双方的“契约合意”决定。或者由一方（即“征地”方）决定：如果他大慈大悲，也许“换”来的保障会超过土地所值。但假如是这样一种慈善行为，又何必硬性规定受助者必须接受？农民自愿“交换”土地所得的“保障”如果不足而政府又想献爱心，难道会找不到别的办法？而如果官员刻薄寡恩，以很少的“保障”夺走农民价值很高的土地，以实现“卖地财政”的目标，你又如何防止呢？

“土地换保障”能否通过自由交易的市场手段实现？当然可以。事实上，市场经济中所有者出售己物（例如地产）后以所得购买各类保险（健康保险、医疗保险、养老保险、人寿保险等等）本是再正常不过的事。而且严格地说这才是真正的土地“换”保障，而不是“我没收你的土地，再赐予你保障”。当然，现代福利国家不能只有这种商业化的“保障”，尤其对穷人，具有一定程度转移支付的社会保障是民主国家的责任。具体到农民而言，土地价格如果太低，他们就无法“换”到足够的保障，仍然需要国家的帮助。但这为什么要以不许交换为前提？

有人可能会假设农民比较鼠目寸光，他们拿到地价就挥霍了，而不去买保险或者没有买足够的保险。尽管在处理农民自己的家事——而非国家大事——上官员是否就比农民自己高明是很可疑的，但如果官员真的要为农民操这个心，也可以考虑在交易的基础上再实行某种强制性保险统筹。这样做尽管也有争议，但肯定比干脆不许农民交易要可取得多。

经济观察网相关产品

(共有条评论)

更多评论