改革前期的分权周期

在经济研究中，中国太大了以至于不能把中国仅仅当作同一个经济体来处理。的确，在国土面积上一个相当于100个韩国，按人口计算也是30个韩国的国家如何实现经济的起飞，是一个挑战智力极限的问题。而这个问题让中国的知识分子思考和探索了至少150年。

几年前我读过这样两本书。一本是辛向阳先生写的《百年博弈：中国中央与地方关系100年》。这本书回顾了中国中央与地方关系在整个20世纪所经历的重大调整与事件，画面也相当精彩。之后我又见张明庚和张明聚合写的 《中国历代行政区划：公元前221年-公元1991年》，更是大开眼界。悠久的地方行政区划的历史，也反映出中央与地方关系的演进过程。

两位作者认为，真正的国家地方行政区划，始于秦始皇统一六国后。秦在公元前221年统一中国后，彻底废除分封制，实行中央集权制。在中央统辖下，地方设立诸多郡县，把地方的郡县制推行到全国。自秦代后，历代在其地方行政区划上均仿效秦制，虽经朝代更替，但均是为了加强中央对全国的统治和领导。

本来，在中国共产党取得革命胜利之前的1940年代，毛泽东有过一个重要的思想。他在1940年1月写的《新民主主义论》以及1945年4月发表的 《论联合政府》的报告中一直认为，中国的新民主主义经济是在新民主主义政权下大力发展“资本主义”的经济。而且他估计，中国需要在10-15年之后才能考虑向社会主义的过渡。但是到了1952年土地改革完成的时候，他的这个思想却发生了重大的变化。1953年，他正式提出了“过渡时期的总路线”。根据这个总路线，过渡的时间实际上被缩短为3年。为了实现这个非常急促的目标，加快对资本主义的改造和建立集中计划经济体制就成为当务之急。这样一来，1949年之后的行政区划的调整，涉及的就不只是政府的管理体制和行政管理权力的设置问题，它还牵涉到了经济利益在中央与地方的界定和分配。

实际上，中国的集权计划经济建立之初，行政集权和分权问题就很快成为争议的焦点。吴敬琏教授在《当代中国经济改革》一书中提到，由于当时处于毛泽东提倡 “百花齐放，百家争鸣”的宽松时期，在1956年前后，经济学家孙冶方和顾准就针对中央计划经济的集权模式提出了尖锐的批评，两人都指出社会主义经济不能违背市场规律的重要思想。虽然两人的思想在1958年之后均受到严厉批判，但至少在1956-1958年间，中央领导人对集权模式的弊端还是有所察觉和回应。

根据薄一波先生在1991年出版的《若干重大决策与事件的回顾》的回忆，为了准备中共第8次党代会，毛泽东在1956年2-5月连续听取了34个中央部委和省市领导的工作汇报。这些汇报的内容涉及诸多方面，其中包括中央与地方的关系。在此之后，中央政治局对一系列的问题进行了多次讨论和总结，形成了十个方面的问题。于是，在1956年4月底到5月初，毛泽东在政治局扩大会议上和最高国务会议上先后讲述了这十方面的问题。在1976年9月毛泽东逝世后，由胡乔木主持整理修订的“论十大关系”讲话稿正式编入《毛泽东选集》第5卷出版。在“论十大关系”中，列入第5个关系的就是“中央与地方的关系”。

毛泽东在1956年4-5月间形成的“论十大关系”的讲话报告，直接决定了中共第8次党代会对经济管理体制进行改革的决定。于是，在1958年，首次向地方的分权开始了。这次向地方政府的行政分权不仅向地方政府下放了计划权力和企业管辖权，而且向地方政府下放了财政和税收权以增加地方收入。于是，中央向地方的财政分权的思想就这样明确形成了。但是，由于1958年向地方政府下放权力的指导思想是要配合毛泽东的“大跃进”运动，而且这时，正是在农村强制推行集体化耕作制度和建立“人民公社”的非常时期，一年之后就出现了严重的经济混乱并在1959-1961年发生了史无前例的大饥荒，几千万人因为经济的混乱和饥荒而被夺去了宝贵的生命。

面对“大跃进”造成的如此严重的后果，从1961年开始，中央的政策不得不进行调整和重新集权。其中最著名的事件是1962年1月召开的有中央局、省、市、地、县五级政府官员参加的中央工作扩大会议，也就是所谓的“七千人大会”。毛泽东在这个会议上承认了错误并愿意承担责任，同时恢复以陈云为组长的中央财经领导小组，负责经济的调整和恢复工作。在这个会议上，中央又强化了加强集中制和全国一盘棋的思路。随后从地方收回了原来下放的绝大多数的权力，并加强了中央对金融、财政和统计实行的集中领导。

到1963年，中国经济得到了部分恢复。不过根据政治学家王绍光的分析，对毛泽东来说，收权仅仅是摆脱暂时困难的权宜之计。一旦经济好转，他决心再一次打碎苏联式的中央集权计划体制。1966年3月，毛泽东在杭州政治局会议上提出 “虚君共和”的口号。在他看来，中央政府只应是个象征性的“虚君”，经济实权仍应分散到各地区去。他批评中央部门收权收得过了头，指示凡是收回了的权力都要还给地方。用他的话说，就是“连人带马全出去”。这之后紧接着就是“文化大革命”的爆发，向地方分权的这种局面一直持续到了1976年毛泽东去世和文革的结束。

王绍光在《分权的底限》里说，毛泽东的权力下放不仅唤醒了地方政府的自我利益意识，也扩大了地方政府的财力。自我意识加上独立财源，使地方政府有可能变成潜在的离心力量，毛泽东留下的政治遗产中因此既包括集权主义的统治方式，也包括一个裂痕重重的政治经济体制。

实际上，从1951年到1978年经济改革之前，中国的中央—地方财政关系经历了频繁的变动，充分反映了在集中计划体制内寻找集权与分权之平衡的不可能性。苏州大学的黄肖广教授2001年在他的著作中对计划经济时期中央与地方财政关系的变迁做了细致的梳理与回顾。过程大致如下：

1951-1957年间实行的是划分收支和分级管理的体制。1950年当时的政务院颁布了 《关于统一管理1950年度财政收支的决定》，决定实行集权管理和统收统支的财政体制。该《决定》规定地方的财政收入一律上缴中央，地方的支出一律由中央拨付，实行收支两条线，地方的收与支之间没有关系。

一年后的1951年的3月，政务院颁布《关于1951年财政收支系统划分的决定》，修改了1950年的决定，改为中央与地方划分收支和分级管理的制度。在收入方面，划分为中央预算收入、地方预算收入以及中央与地方比例分成收入。分成比例一年一定。在支出方面划分了中央和地方各自的支出范围。

1953年中国开始了第一个 “五年计划”（1953-1957）。为了适应这个时期经济建设的需要，不仅行政区划上做了调整，而且在财政上坚持了1951年颁布的划分收支的办法，实行了中央、省和县三级财政体制，并且还决定把地方“超收节支”的部分全部归地方所有。

由于1956年毛泽东发表“论十大关系”强调了地方发挥地方积极性的重要性之后，中央决定大面积下放企业的计划管理权给地方政府。国务院在1957年11月颁布了 《关于改进财政管理体制的决定》，决定从1958年实行“以收定支、五年不变”的体制。但是，由于“大跃进”运动造成的经济混乱，这个体制实际上执行了1年不到的时间。1958年9月，国务院决定用“总额分成、一年一定”取代原来的“以收定支、五年不变”的规定。

从1959-1971年间，中央与地方的财政体制基本上是在这个框架里修改的。其间，因为大饥荒的发生，1961年起中央又实行了集中管理的体制来恢复和调整经济。但后来很快又转向扩大地方财权的体制。因为“文化大革命”的爆发和出现经济混乱的局面，在1968年中央曾决定实行过早期的收支两条线的做法，但实际上也没有执行。

1970年前后，中央决定把大多数企业下放给地方政府管理。为此，从1971年，也就是第四个五年计划开始，中央决定实行与地方实行财政收支的“大包干”制度。具体做法是“定收定支，收支包干，保证上缴（或差额补贴），节余留用，一年一定”。“大包干”制度扩大了地方政府的预算收支的范围，在理论上自然可以增加地方的可支配收入，提高地方政府的激励。

但是，在执行中马上就发现，地方超收的大小“苦乐不均”，更重要的是，由于在文化大革命期间，政治和经济上的混乱使大多数地方的预算收支难以平衡，超收成为空话。因此，在1974-1975年间，中央对“大包干”体制进行了修正，调整为“收入按固定比例留成，超收另定分成比例，支出按指标包干”。这个规则显然把地方的收与支之间的关系切断了，当然难以给地方以激励。

因此，在1976年之后，中央再进行调整，回到之前的规则，即改为“收支挂钩，总额分成”的办法，同时于1977年在江苏省进行财政管理体制的改革试点，试行“固定比例包干”的体制。按照这个试点体制，江苏省可以根据最近几年的预算支出占预算收入的比例来确定上缴中央和留用的比例，一定4年不变。比例确定之后，地方的预算支出从留给地方的收入中解决，多收多支，少收少支，自求平衡。1978年，中央选择10个省市进行“收支挂钩，增收分成”的试点，给予地方政府增加预算收入的激励。

所有这些改革的重要结果之一，就是把过去的 “条块结合，以条条为主”的财政体制改变成了“条块结合，以块块为主”的体制。可以这么说，在1957-1978年的这20年间，中国所执行的中央计划和集权财政体制不断被修改和瓦解。“大跃进”和“文化大革命”这样的政治事件对中国的经济体制造成的破坏更像是经济学家熊彼特所说的“创造性破坏”，因为它破坏了苏联式中央集权的计划经济模式，逐步演变成为 “向地方分权的威权主义体制”（decentralizedauthoritarianism）。而这也就成为了后来政治学家谢淑丽（SusanShirk）所说的1978年中国经济改革的“政治逻辑”。

张军

复旦大学中国经济研究中心主任、教授prozhang.blog.sohu.com

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