英萨尔对自然垄断行业特点以及监管的看法富有远见卓识，但美国当时不健全的资本市场和腐败的政治现实却迫使英萨尔在现实中做出了完全偏离其初衷的选择。英萨尔时代的华尔街是一个为J.P.摩根、花旗的米切尔、纽交所惠特尼等大亨操纵，投机盛行、充满欺诈的市场。而政府方面，美国联邦当时既无监管证券市场的权力，也无监管公用事业的联邦立法。而在地方州、市层面，立法、司法和行政等权力领域权力寻租、政商勾结、贪赃枉法、行贿受贿、操纵民意等腐败现象也异常普遍。

英萨尔是一个精明的商人，他很快从伦敦金融城和华尔街、地方州市当局打交道过程中就发现了从资本市场投机和政治腐败中淘金的各种财技，并开始走向最大限度地从资本市场圈钱、扩张规模巩固其在公用事业控股公司帝国的权力、滥用垄断，最大限度地从消费者身上榨取垄断租金的经营之道。

在芝加哥政客眼里，政府掌握的特许经营的许可权是棵摇钱树，成为他们敲打公用事业公司、权力寻租的手段。当时获得芝加哥有轨电车特许经营权的是查理·耶基斯（CharlesYerkes），这是一个把众多小公司整合在一起，形成了美国覆盖面最广和效率最高的城市公共交通系统。按照当时伊利诺伊州的法律，特许经营最长期限为20年。对公司来说，因为期限太短，特许经营总是面临到期后是否能够继续获得特许的不确定状态，这不仅让公司老是被腐败的政客们敲诈勒索，而且由于特许经营期限太短，公司也很难在资本市场进行融资以用于系统的改造和升级。

1897年，耶基思（Yerkes）拥有的大多数特许在几年内到期，耶基斯铤而走险，进行了最后一搏。它绕过芝加哥市政当局，直接上书州立法机构，提出立法建议，请求州立法者将所有有轨电车和电动升降电梯特许延长到50年。而且，立法建议还提出了一个特许经营者与市政共享经营利润的机制，并要求将当地公共交通运营公司置于一个专家和非党派的 （专业的和非党派的）组成的州监管委员会的监管下，以确保其不受当地政客的干扰，能够自由地发展其业务，为此，该公司表示愿意承担接受州监管委员会监管所付出的任何代价。当时芝加哥媒体报道说，为获得州立法机构对其请求的支持，该公司设立了一个50万元美元循环账户专门用来贿赂州官员。而这一传言立刻就成了芝加哥政客对该公司攻击的把柄，最终该公司提出的立法建议在州立法会受到了挫折，取而代之的是州立法会通过的艾伦法（AllenAct），该法授权市政委员会给予公用事业特许从20年延长到50年。当时，耶基思公司对顾客的冷漠态度所招致的不满也被一些政客加以放大利用，已经激起了越来越多的人支持市政拥有公交运输系统，使该公司在芝加哥成了非常不受欢迎的公司。

芝加哥政客决心抛弃耶基斯。他们开始接触英萨尔，看他是否愿意出面组织竞争者取代耶基斯，获得下一届的特许。但英萨尔早以看破其中的玄机，一口回绝。这让这些政客们大为惊讶。但实际上，英萨尔早就看中了该公司，并一直试图得到它。得到该公司的特许经营不仅增加了一个大的电力用户，而且可以进而获得芝加哥整个公共交通公用事业行业的垄断地位。不久，芝加哥城市理事会把有轨电车50年特许经营权给予了一个名叫联邦电力（CommonwealthElectric）的壳公司。但随后，芝加哥政客们才明白英萨尔为什么拒绝参与特许投标的原因。原来，英萨尔早已经悄悄地获得了所有美国电气设备制造商排他性的购买权，任何新的电力公司在没有取得英萨尔同意的情况下，都无法获得所需的设备。当时有人评价说，联邦电力公司可以永久持有特许经营许可，但却永远无法点亮一盏电灯。就在该公司获得特许后不到4个月内，英萨尔就以5万美元的代价收购了该公司。艾伦法在1898年被废除，但此时，英萨尔已是伊利诺伊斯州唯一的电力公用事业运营者，拥有超过20年（直到1947年才到期）的特许经营权。

1902-1907年间，英萨尔把芝加哥爱迪生与联邦电力公司合并 （这样可以获得50年特许的优势）成立了联邦爱迪生（CommonwealthEdison）。新公司比英萨尔初到芝加哥时的芝加哥爱迪生大了60倍，控制了整个芝加哥的电力供应。此时，英萨尔也成为这个行业中最知名的人物。1912年，一位到芝加哥访问的美国作家就将芝加哥称之为“英萨尔波利斯（Insullopolis）”,以描述英萨尔在伊利诺伊州 “无冕之王”的崇高地位，在1920年代，他控制的控股公司帝国收购超过30多个州的公用事业运营公司，其本人也一跃成为美国超级亿万富豪，成为白宫受欢迎的常客。

表面上的光鲜掩盖了英萨尔帝国扩张所遭遇的种种尴尬和困境，在扩张过程中，英萨尔遇到了诸多前所未有的麻烦，不得不使出浑身解术来对付扩张过程中所遭遇的政治敲诈和一些政客们利用消费者对公用事业服务的不满所掀起的公有化浪潮。虽然英萨尔在芝加哥与当地政客建立了亲密的合作关系，但超出该城市的扩张意味着英萨尔不得不与好几百个市政当局进行讨价还价。而且，在中小城市，公众对电力供应可靠性和服务质量的要求得不到有效保障，而且电价水平也比较高，这引起了消费者的抱怨。因此，一些政客们趁机就鼓吹电力公用事业公有化，要求市政府自己投资建立电厂，由于市政府发行的债券享有免税所带来的低利息融资成本优势，市政电力公司一时间快速增长，其增幅是私人电力公司的两倍，从1896年400家增加到10年后的1250家。

面对高涨的公有化呼声和潜在威胁，电力行业高管们越来越意识到英萨尔提倡亲自监管的先见之明。他们都意识到，接受监管，提高服务质量是挽救行业声誉、反击公有化最有效的武器。随着时间的流逝，公营的电力公司低效率的弊端也暴露无遗漏，市政债券违约风险加大，市场疲软抬高了市政融资的成本，市政债券发行也越来越困难，公营因此陷入了困境，反公有化浪潮逐渐走向低谷。这时，英萨尔领导的全国电力照明协会抓住时机，加强了政治上的游说攻势。英萨尔所任命公众政策委员会及时组织人马向协会提交了政策报告。报告认为，私人公用事业公司存在与发展是公众的要求，它们的存在并不只是为私人投资者提供了投资分红的机会，更重要的在于它是满足公共需求的最有效形式。为避免公有化，该报告还提出了一些主要建议。该报告获得协会一致通过，并广为散播。

在同一时期，英萨尔在全国民权同盟（theNationalCivicFederation）执行委员会担任职务，该组织在进步劳动和企业改革上有很大影响。在1907年，该同盟发表了三期公用事业和市政拥有的研究报告，报告对公用事业的发展和监管提出的一个首要的原则就是英萨尔10多年来一直强调的：公用事业无论是掌握公共部门还是私人手中，都最好是在一个法制化和受监管的享有排他性特许经营下进行。

英萨尔的主张是进步的，现代自然垄断行业监管的理念和制度构想在其政策主张中都得到了充分体现。制度经济学派创始人、当时最杰出的经济史学家和经济学家、威斯康辛大学教授约翰.R.康芒斯 （JohnR.Com－mons）也提出了类似的构想，并被威斯康辛州政府当局任命负责主持起草该州公用事业监管立法和设计监管制度。他主持起草的立法最终获得了该州立法机关的通过，该州也成为美国第一个在州层面上设立专门的公用事业监管机构（铁路委员会）的州。1907年7月，威斯康辛通过修改立法把电力公用事业公司也纳入该法的调整的范畴。在随后几年中，有30个州都利用了全国民权同盟的报告和威斯康辛立法作为参考，制定了监管公用事业(包括电力行业)的立法。但由于私人投资的电力等公用事业当时都已经超越了州的边界，成为州际商务。所以，州层面的监管对它们已经无能为力了，必须要通过联邦立法和监管上来解决。

在一次次与腐败政客斗法中，英萨尔越来越深地卷入了各种政治漩涡中，沉沦于政商勾结而不能自拔。为维护和巩固其公用事业公司在伊州和其他州所取得垄断地位，英萨尔试图借助金钱把其代理人输送到州与联邦层面的决策机关，以便降低政策变化可能带来的风险。在1926年伊州参议员选举过程中，英萨尔向当时担任该州商务委员会主席的候选人——弗兰克.L.史密斯提供了将近16万美元的政治献金以帮助其竞选。由于英萨尔巨额政治献金的支持，致使伊州的参议员选举演变成了一次“烧钱”运动，史密斯的竞争对手麦肯雷（McKinley）也不得不一再扩大竞选的预算开支，这引起了美国参议院对该州竞选可能存在腐败做法的高度关注。1926年，美国参议院设立特别调查委员会，调查该州参议员选举过程中可能存在违法贿选问题。调查结果让参议院和美国公众非常吃惊：在整个选举过程中，英萨尔对各个参选候选人提供的政治献金高达23万8千美元，除了给史密斯提供巨额政治献金外，还包括其分别向民主党候选人支付的15000美元和给共和党候选人支付的1万美元。

由于有英萨尔雄厚的财力支持，史密斯最终顺利当选，但因为涉嫌违法接受政治献金，联邦参议院拒绝接受史密斯当选的结果，并禁止其进入参议院。

伊州参议院贿选事件曝光，给当时积极支持反托拉斯、主张建立电力公用事业联邦监管的参议员们提供了一个绝佳的口实。同时，伊州参议员选举暴露出来的私人垄断与政客们结盟可能对美国宪政体制带来危害，也让美国公众普遍感到担心。尤其是进步共和党参议员乔治·罗瑞斯（GeorgeNorris），他抓住机会高调向英萨尔猛烈开火，指责英萨尔正在摧毁美国民主的基石，同时猛烈抨击对消费者普遍抱怨的高电价，指美国电力价格比邻国加拿大电价要高出15倍。

实际上，参议院进步共和党和民主党议员对英萨尔为代表的公用事业私人垄断滥用的政治攻击在1920年代就一直不断高涨，这才迫使英萨尔铤而走险，试图通过巨资赞助扶持其代理人参选参议院，以便缓和来自联邦层面的敌意，阻止任何怀有敌意法案的出台。但具有讽刺意义的是，正是英萨尔不当的政治献金，让参议院反英萨尔与维护英萨尔阵营力量一下子发生了逆转。在此前，代表英萨尔方面利益集团的人在参议院和联邦监管机构——联邦贸易委员会 （反托拉斯联邦监管执法机构）一直占上风。英萨尔贿选事件暴露后，反英萨尔的参议员抓住机会利用公众的震怒进行反击，提出要由一个独立委员会进行调查，要求联邦贸易委员会也必须进行人事重组。最终，参议院对立两派达成妥协，成立了新的联邦贸易委员会调查组，同时，对联邦贸易委员会人事也进行了重大的调整，重新对公用事业私人垄断滥用情况进行调查。1928年参议院通过决议，授权联邦贸易委员会对全国燃气、电力公用事业是否存在垄断滥用展开全面调查。该委员会历时7年，最终提供了一个将近90卷、长达7万多页，包括详细数据和资料的调查报告。这个调查报告细数了公用事业私人垄断滥用的种种不端行为，为推动联邦国会顺利通过《公用事业控股公司法》、推行新政、建立新的联邦监管体制立下了汗马功劳。同时在调查过程中不断披露出来公用事业控股公司存在的垄断滥用、财务欺诈等负面消息，也最终让英萨尔控股公司股票大跌，投资者信心尽失，并最终在1932年陷入倒闭。

英萨尔的倒闭进一步凸显了罗斯福反公用事业托拉斯的正义形象，为其赢得1932年总统大选创造了条件。在这次大选中，罗斯福不遗余力的点名攻击英萨尔，把英萨尔描绘成“资本主义制度邪恶的化身”。

贺绍奇

中国政法大学副教授，长策智库高级研究员

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