正当国务院国资委发布 《国务院国资委2009年回顾》之际，四大国有控股银行巧立名目滥收费和乱涨价引起众多批评，这算给垄断国企一直津津乐道的业绩增长一个绝好的注脚，它部分揭示了处于垄断地位的国企利润突飞猛长的真实来源，以及这些国企发展壮大与消费者福利之间此长彼消的关系，更让这些国企漂亮业绩单黯然失色。

股份制改革并没有从根本上改善国企的公司治理水平，反倒是其垄断利齿变得更加尖利，对消费者的巧取豪夺更加肆无忌惮。不管国企业绩有多么漂亮，只要垄断滥用没有得到有效监管，随时可以肆虐，国企改革就不可能称之为成功，而这正是目前国企改革所面临的困境，在没有对垄断滥用进行有效规制前提下，垄断国企就不可能真正走向市场化，成为真正的市场竞争主体。

国企资产规模急剧增长、盈利逐年增加实现了政府国企脱困、扭亏为盈的改革目标，国有资产保值、增值也就成了国有出资人最值得炫耀的政绩。财务业绩上的俊俏无法掩盖长期困扰国企改革的深层次问题，如国有资产出资人不到位、公司治理低下、自主创新能力弱（这些都是《国务院国资委2009年回顾》结尾处一笔带过、清描淡写的问题）等，都仍然要归结为国企的垄断地位和反垄断监管的缺失。垄断仍然是国企赖以生存和维持增长的命门，而垄断之丑陋，足以遮蔽国企身上所有的光环。

对于依靠“举国之力”支撑起来的央企而言，脱困、扭亏为盈是一个加减法的算术问题（剥离负担、增加投入），但要让这些习惯于政府扶持和特权维持增长的垄断国企，真正发挥决策者所期望的在市场经济条件下，在创新、提升整个国民经济竞争力上，发挥引领和主导作用，这是一个复杂“方程”。

一个非常棘手的问题就是，如果摆脱不了对垄断输血供养，国企发展壮大就始终可能与社会公众利益处于对立面，出资人的政绩目标、企业内部人业绩目标就会常常与消费者对企业产品与服务的质量预期和要求发生冲突，国企就不可能实现和谐和可持续发展。在维持国企垄断地位和特权上，作为经济人的国企内部人和作为政治人的履行出资人职责政府官员是一个利益共同体，企业的业绩，也就成了履行出资人职责政府官员的政绩。在垄断行业改革滞后和监管不到位的情况下，垄断国企利润最大化往往就是消费者福利进一步的受损。

自十四大提出发展社会主义市场经济以来，我国国企改革一直就成为社会主义市场经济体制完善的一个核心内容，但垄断行业改革一直未得到应有重视和取得实质进展，国企垄断反而不断在改革中得到强化，究其根本，实际履行出资人职责的政治人和实际控制国企内部人基于政绩与业绩的考量，都把国企盈利最大化作为其首要目标，而国企盈利最大化的本钱就是国企所享有的垄断和特权。不断强化国有经济营利职能，必然导致国有经济在整个国民经济中应当承担公共职能和战略职能的弱化，对消费者福利与非公有制经济平等发展与公平竞争的忽视。在国企改革推进过程中，对国有经济主导地位的强调，悄然演变成了对国企、对关键和重要行业的控制力和影响力的强调。强化国企对一些关键行业和领域的垄断地位，就成为政府取得政绩和企业取得业绩的最佳捷径，而饱受诟病的国企垄断（限制竞争和垄断滥用）规制就会被有意和无意地忽视，这不仅会使垄断行业改革严重滞后，而且市场监管也对国企垄断滥用异常宽容。

在国企改革方法上，没有区分不同行业国企职能定位上的不同，而普遍采取了一刀切的股份制改革方式；在国有经济布局和结构调整上，片面强调国企的控制力，弱化了国企对整个经济发展的带动力。而国有经济控制力又主要是通过加强行业集中度，强化国企行业垄断地位来实现的。自国务院国资委成立以来，共有95家（次）中央企业参与了47次重组，中央企业户数已由196家调整为129家。2006年国务院国有资产监督管理委员会颁布了 《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》，国有经济对关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域保持绝对控制力，包括军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运七大行业，并计划到2010年，把央企数量重组到80户到100户。国有经济集中不仅限于国务院所认定的关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，其他国有经济占支配地位的行业中国有经济集中度也在各级政府强有力的推动下不断提高，而且国企并购重组所导致经济集中享受《反垄断法》适用豁免的特权。这就导致以下几个问题：

第一，过度集中不仅减少了这些行业国企之间的竞争，同时，也对已经进入该行业的民营企业产生挤出效应，同时提高了潜在民营资本进入的市场门槛，导致了有关行业不可避免地会出现“国进民退”。“国进民退”本质上是改革的倒退，在缺乏有效竞争市场条件下，国企改革也将难以为继。第二，国有经济在垄断行业和关键领域集中度，提高强化了这些行业和领域国企的垄断地位，这不仅抑制了国企技术创新能力的培育与发展，并进一步发展成为国企深化改革的阻力。来自不同领域的学者都有以下相似的观点：国企改革的一个主要教训，就是垄断行业改革抓得不够紧，以至于既得利益固化，成为改革的阻力，包括设置过高壁垒阻挠竞争；中国有些国企是垄断的，不是靠市场竞争自然形成的。甚至有些是国家给一些优惠政策，在国家的怀抱里抱大的；产业和行业的垄断，特别是行政性垄断，缺乏竞争抑制了国有企业创新能力的发展；国有企业自主创新能力不强，主要是缺乏创新动力和科技投入动力 （消息来源：新华网2005年11月20日）。

片面强调国有经济控制力，也为政府把本应由政府承担的宏观调控职能和公共管理职能转交给国企提供了借口。在抑制产能过剩、重复建设等“宏观”调控上和安全生产监督管理上，政府仍然习惯于通过行政指令手段，而不是经济调控手段和建立在法治基础上的监管来履行其职能。而在许多行业领域，政府正通过国有化手段来取代其调控和公共治理职能。政府通常以加强国有经济控制力、影响力和带动力为借口，强制推动某些行业内处于支配地位的国企或国有控股企业兼并或重组非公有制企业，如在煤炭产业领域，山西省为加强煤炭安全生产，由政府主导，通过政府公权力推动国有或国有控股煤炭企业对全省煤炭企业进行重组和整合。

长期参与和研究中国国企改革社科院学者张卓元先生在中国经济体制改革30周年之际的2008年接受人民网记者访谈时指出：“……国有企业改革最困难的时期已经过去了，但是还有许多攻坚任务，其中最难的就是深化垄断行业的改革。垄断行业已经形成了既得利益。”他以畸高电信资费一直坚挺不降和公车改革夭折为例进一步指出：“所以改革很难，一改革垄断部门的丰厚利润就没有了。垄断行业改革不应该能拖就拖，重蹈当年公车改革的覆辙。10年前的公车改革，方案都已经定好了，连进出政府部门的出租车公司都找好了，但由于某些人的反对，最后不了了之。我们一直在说渐进式改革好，但渐进式改革也有问题，它带来既得利益固化，使得有些攻坚任务久攻不破，而且改革成本日益增加。”

由此在这里提出了几个耐人寻味的问题：一是随着垄断行业改革推进，国企垄断暴利消失，国企目前盈利增长势头还能持续下去吗？二是被寄望发挥主导作用的大国企和履行出资人职责的部门和机构逐步沦为成为既得利益集团成员，当他们再次成为改革对象的时候，谁来推动改革呢？改革的动力又从何而来？三是随着改革成本日渐攀升，谁又来为改革成本埋单（30多年改革所带来国企的盈利是否足够冲抵这些改革成本？），这是一个复杂的函数方程。这需要对国有经济、国企职能定位（对国有经济主导作用，对国有经济控制力、影响力和带动力）进行进一步的诠释，对公有制经济与非公有制经济关系进一步理顺和明确。不仅如此，要消除国企垄断滥用，光是停留在国企改革微观层面和经济体制改革层面仍然是不够的，政资分离、政企分开的关键不在企业，而在政府。政府职能的转变、调控和监管能力的提升与改进，还取决于宪政和法治的建设，而这些并非是像疾风骤雨、自上而下股份制改革那般简单，它需要更广阔的胸怀、更宏大的政治智慧和更坚定的改革信念，以及更持久和更强历史使命感和责任感。因此，国企改革的深化，“去垄断”仍然是一场攻坚战。

贺绍奇

中国政法大学副教授，长策智库高级研究员

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